Uitspraak Nº 19/00135. Hoge Raad, 2019-12-20

• ECLI: ECLI:NL:HR:2019:2006
• Date: 20 Diciembre 2019
• Docket Number: 19/00135

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN

CIVIELE KAMER

Nummer 19/00135

Datum 20 december 2019

ARREST

In de zaak van

DE STAAT DER NEDERLANDEN (MINISTERIE VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT),
zetelende te Den Haag,

EISER tot cassatie,

hierna: de Staat,

advocaten: mr. K. Teuben, mr. M.W. Scheltema en mr. J.W.H. van Wijk,

tegen

STICHTING URGENDA,
gevestigd te Amsterdam,

VERWEERSTER in cassatie,

hierna: Urgenda,

advocaat: mr. F.E. Vermeulen.

Samenvatting van de uitspraak

Het gaat in deze zaak om de vraag of de Nederlandse Staat verplicht is de uitstoot van broeikasgassen vanaf Nederlandse bodem per eind 2020 met minstens 25% te verminderen ten opzichte van 1990, en of de rechter de Staat daartoe een bevel kan geven.

Vordering Urgenda en oordelen van rechtbank en gerechtshof

Urgenda heeft bij de rechter gevorderd de Staat te bevelen de uitstoot van broeikasgassen zodanig te doen beperken dat deze per eind 2020 met 40% verminderd zal zijn ten opzichte van 1990, en in ieder geval met minimaal 25%.

De rechtbank heeft in 2015 de vordering van Urgenda toegewezen, in die zin dat een bevel aan de Staat is gegeven om de uitstoot per eind 2020 met minstens 25% terug te brengen ten opzichte van 1990.

In hoger beroep heeft het gerechtshof in 2018 het vonnis van de rechtbank bekrachtigd.

Cassatieberoep

Tegen de uitspraak van het hof heeft de Staat cassatieberoep bij de Hoge Raad ingesteld. De Staat heeft een groot aantal bezwaren aangevoerd tegen de uitspraak van het hof.

De plaatsvervangend Procureur-Generaal en de Advocaat-Generaal hebben de Hoge Raad geadviseerd het beroep van de Staat te verwerpen en dus de uitspraak van het hof in stand te laten.

Oordeel Hoge Raad

De Hoge Raad komt tot het oordeel dat het cassatieberoep van de Staat moet worden verworpen. Dat betekent dat het door de rechtbank gegeven en door het hof bekrachtigde bevel aan de Staat om de uitstoot van broeikasgassen per eind 2020 met minstens 25% terug te brengen ten opzichte van 1990, definitief in stand blijft.

Het oordeel van de Hoge Raad berust op feiten en uitgangspunten die het hof heeft vastgesteld en die in cassatie door de Staat en Urgenda niet ter discussie zijn gesteld. In cassatie beoordeelt de Hoge Raad of het hof het recht juist heeft toegepast en of het oordeel van het hof, uitgaande van de gegevens die het in aanmerking kon nemen, begrijpelijk is en voldoende gemotiveerd.

De motivering van het oordeel van de Hoge Raad staat hierna in de hoofdstukken 4-8 van de uitspraak. Deze motivering wordt hierna samengevat. Deze samenvatting komt niet in de plaats van de motivering van deze uitspraak en vormt geen volledige weergave van het oordeel van de Hoge Raad.

Gevaarlijke klimaatverandering

(zie hierna in 4.1-4.8)

Urgenda en de Staat onderschrijven beide het klimaatwetenschappelijke inzicht dat een reële dreiging bestaat van een gevaarlijke klimaatverandering in de komende decennia. Over die dreiging bestaat in de klimaatwetenschap en de internationale gemeenschap een grote mate van overeenstemming. Het gaat daarbij, kort gezegd, om het volgende.

De uitstoot van broeikasgassen, waaronder CO2, leidt tot een steeds hogere concentratie van die gassen in de atmosfeer. Deze broeikasgassen houden de door de aarde uitgestraalde warmte vast. Doordat de laatste anderhalve eeuw (sinds het begin van de industriële revolutie) steeds meer broeikasgassen worden uitgestoten, warmt de aarde steeds verder op. De opwarming in die periode bedraagt ongeveer 1,1 oC, waarvan het grootste deel (0,7 oC) in de laatste veertig jaar heeft plaatsgevonden. In de klimaatwetenschap en binnen de internationale gemeenschap bestaat een grote mate van overeenstemming over het uitgangspunt dat de opwarming van de aarde beperkt moet blijven tot maximaal 2 oC, en volgens de meest recente inzichten zelfs tot maximaal 1,5 oC. Een grotere opwarming van de aarde kan zeer schadelijke gevolgen hebben, zoals extreme hitte, extreme droogte, extreme neerslag, verstoring van ecosystemen waardoor onder meer de voedselvoorziening in gevaar komt, en stijging van de zeespiegel doordat het ijs van gletsjers en van de poolkappen smelt. Ook kan die opwarming leiden tot klimaatomslagen, waarbij het klimaat op aarde of gebieden op aarde abrupt en ingrijpend verandert (zogeheten ‘tipping points’). Door dit alles worden de levens, het welzijn en de woonomgeving van velen bedreigd, wereldwijd en ook in Nederland. Die gevolgen doen zich voor een deel nu al voor.

Bescherming van mensenrechten op grond van het EVRM

(zie hierna in 5.2.1-5.5.3)

Het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) verplicht de staten die bij het verdrag zijn aangesloten ertoe om voor hun ingezetenen de rechten en vrijheden te verzekeren die in het verdrag zijn vastgesteld. Art. 2 EVRM beschermt het recht op leven, en art. 8 EVRM het recht op eerbiediging van het privé-, familie- en gezinsleven. Volgens de rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) is een verdragsstaat op grond van deze bepalingen verplicht om passende maatregelen te treffen, indien een ‘real and immediate risk’ voor het leven of het welzijn van personen bestaat en de staat daarvan op de hoogte is.

De verplichting om passende maatregelen te treffen geldt ook als het gaat om milieugevaren die grote groepen of de bevolking als geheel bedreigen, en eveneens als de gevaren zich pas op langere termijn kunnen realiseren. De art. 2 en 8 EVRM mogen niet ertoe leiden dat een onmogelijke of onevenredige last op een staat wordt gelegd. Maar die bepalingen verplichten wel tot het treffen van maatregelen die daadwerkelijk geschikt zijn om het dreigende gevaar zoveel als redelijkerwijs mogelijk is af te wenden. Het nationale recht moet volgens art. 13 EVRM een effectief rechtsmiddel bieden om tegen een schending of dreigende schending van de door het EVRM gewaarborgde rechten op te komen. Dat brengt mee dat de nationale rechter moet kunnen voorzien in effectieve rechtsbescherming.

Wereldwijd probleem en nationale verantwoordelijkheid

(zie hierna in 5.6.1-5.8)

Het risico van een gevaarlijke klimaatverandering heeft een mondiaal karakter: de uitstoot van broeikasgassen vindt niet alleen plaats vanaf Nederlands grondgebied, maar wereldwijd. Ook de gevolgen daarvan worden wereldwijd ondervonden.

Nederland is partij bij het Klimaatverdrag van de Verenigde Naties (VN-Klimaatverdrag). Dat verdrag heeft tot doel om de concentratie van broeikasgassen in de atmosfeer op een niveau te houden waarop een door menselijk handelen veroorzaakte verstoring van het klimaatsysteem wordt voorkomen. Het verdrag berust op het uitgangspunt dat alle aangesloten landen maatregelen moeten treffen om klimaatverandering te voorkomen, in overeenstemming met ieders specifieke verantwoordelijkheden en mogelijkheden.

Ieder land is dus voor zijn deel verantwoordelijk. Daarom kan het argument dat de eigen uitstoot, op wereldschaal bezien, een relatief geringe omvang heeft en dat een reductie van de eigen uitstoot op wereldschaal slechts een gering effect heeft, een land niet ontslaan van de op hem rustende deelverantwoordelijkheid om maatregelen te nemen. De Staat is dan ook verplicht om, overeenkomstig zijn aandeel, de uitstoot van broeikasgassen vanaf zijn grondgebied te verminderen. Deze verplichting voor de Staat om ‘het zijne’ te doen berust op de art. 2 en 8 EVRM, omdat een ernstig risico bestaat dat een gevaarlijke klimaatverandering plaatsvindt die het leven en het welzijn van velen in Nederland bedreigt.

Wat houdt de verplichting voor de Staat om ‘het zijne’ te doen, concreet in?

(zie hierna in 6.1-7.3.6)

Bij de invulling van de positieve verplichtingen die de Staat op grond van de art. 2 en 8 EVRM heeft, moet worden gelet op breed gedragen inzichten in de wetenschap en internationaal aanvaarde standaarden. In dit verband zijn onder meer de rapporten van het IPCC van belang. Het IPCC is een in het verband van de Verenigde Naties opgerichte wetenschappelijke en intergouvernementele organisatie op het gebied van de klimaatwetenschap en klimaatontwikkelingen. In zijn rapport van 2007 heeft het IPCC een scenario opgenomen waarin de opwarming van de aarde naar redelijke verwachting beperkt zal blijven tot maximaal 2 oC. Om deze doelstelling te halen, moeten de zogenoemde Annex I-landen (dat zijn de ontwikkelde landen, waaronder Nederland) hun uitstoot in 2020 hebben gereduceerd met 25-40% ten opzichte van 1990, en in 2050 met 80-95%.

Op de jaarlijkse klimaatconferenties die in het kader van het VN-Klimaatverdrag zijn gehouden, is vanaf 2007 met regelmaat door vrijwel alle landen gewezen op de noodzaak om het scenario van het IPCC te volgen en om in 2020 een reductie van de uitstoot van broeikasgassen met 25-40% te bereiken. Door en in de EU is diverse malen uitgesproken dat op wetenschappelijke gronden in 2020 een beperking van de uitstoot met 30% ten opzichte van 1990 noodzakelijk is.

Bovendien is in de jaren na 2007 het eveneens breed gedragen inzicht gegroeid dat een veilige opwarming van de aarde niet tot maximaal 2 oC beperkt moet blijven, maar tot maximaal 1,5 oC. In het Akkoord van Parijs van 2015 is dan ook uitdrukkelijk opgenomen dat de staten ernaar streven de opwarming tot 1,5 oC te beperken. Dat noodzaakt dus tot een nog grotere reductie van de uitstoot dan eerder werd aangenomen.

Al met al bestaat dus een grote mate van consensus over de dringende noodzaak van een reductie van de uitstoot van broeikasgassen in 2020 van minimaal 25-40% door de Annex I-landen. Met de consensus over deze doelstelling moet bij de uitleg en toepassing van de art. 2 en 8 EVRM rekening worden gehouden. De dringende noodzaak van een reductie in 2020 van 25-40% geldt ook voor Nederland individueel.

Het beleid van de Staat

(zie hierna in 7.4.1-7.5.3)

De Staat en Urgenda zijn beide...