Uitspraak Nº 20/3253 TW. Centrale Raad van Beroep, 2022-12-06

• ECLI: ECLI:NL:CRVB:2022:2623
• Date: 06 December 2022
• Docket Number: 20/3253 TW
• Issuer: Centrale Raad van Beroep (Nederland)

Mr. P.J. Wattel

Conclusie

6 december 2022

in het hogere beroep van:

[appellant] te [woonplaats] , appellant

tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 11 augustus 2020 in zaak nr. 19/5230,

in het geding tussen de appellant en

de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)

Zaaknummer 20/3253TW

Inhoudsopgave

Lijst van gebruikte afkortingen 2

1. Overzicht 3

2. De feiten, de bestreden besluiten en de bezwaarfasen 10

3. Beroep: de Rechtbank Gelderland 11 augustus 2020, zaaknummer 19/5320 12

4. Het hogere beroep op de Centrale Raad van Beroep 13

5. Het verzoek om een conclusie 15

6. De zitting van de grote kamer van 26 oktober 2022 16

7. De wet en het Boetebesluit SZW tijdens de geschilperiode 17

8. Het toetsingskader – de betekenis van art. 4:6(2) Awb voor bestuur en rechter 21

9. Art. 6 EVRM – fair hearing en toegang tot een rechter met full jurisdiction 25

A. Leidt toepassing van art. 4:6(2) Awb bij een definitief boetebesluit tot (heropening van) een criminal charge ? 25

B. Toegang tot de rechter - ontvankelijkheidseisen 28

C. Full jurisdiction? 36

D. Conclusie 38

10. Handen en voeten voor ‘evident onredelijk’; verhouding tot ‘onmiskenbaar onjuist’, ‘evident onrechtmatig’ en ‘klemmende bezwaren’. Kortom: relativering van formele rechtskracht 39

11. Rechterlijke concretisering van ‘evident onredelijk’ bij de toepassing van art. 4:6 Awb op onherroepelijke (punitieve) sanctiebesluiten 50

A. Centrale Raad van Beroep 50

B. Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 55

C. College van Beroep voor het bedrijfsleven 59

12. Ambtshalve vermindering van onherroepelijke aanslagen en fiscale boeten 62

Samenvatting en conclusie 74

13. Intrekking of wijziging van definitief geworden strafbeschikkingen 75

Overzicht en conclusie 78

14. Herziening en gratie in het strafrecht 79

A. Herziening 80

B. Gratie 83

C. Conclusie 84

15. Beantwoording van de vragen 84

A. Algemene opmerkingen; gebaande paden, EU-recht en inpassing van de klassiekers 84

B. De hoofdvraag 92

C. De deelvragen 95

16. Toepassing op de casus 98

17. Conclusie 100

Lijst van gebruikte afkortingen

ABRvS Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Afdeling Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

art. artikel

a.w. aangehaald werk

Awb Algemene wet bestuursrecht

AWR Algemene wet inzake rijksbelastingen

BBBB Besluit Bestuurlijke Boeten Belastingdienst

Boetebesluit SZW Boetebesluit socialezekerheidswetten

BFB Besluit Fiscaal Bestuursrecht

BIP Beslissing in primo

BOB Besluit op bezwaar

BW Burgerlijk Wetboek

CBb College van Beroep voor het bedrijfsleven

CRvB Centrale Raad van Beroep

EHRM Europees Hof voor de Rechten van de Mens

EVRM Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden

HR Hoge Raad der Nederlanden

HvJ EU Hof van Justitie van de Europese Unie

Msw Meststoffenwet

MvA memorie van antwoord

MvT memorie van toelichting

NAH niet-aangeboren hersenletsel

OM Openbaar Ministerie

OvJ Officier van Justitie

SZW Sociale Zaken en Werkgelegenheid

TW Toeslagenwet

Uwv de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen

Wahv Wet administratieve handhaving verkeersovertredingen

WAO Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering

Wav Wet arbeid vreemdelingen

Wet IB 2001 Wet inkomstenbelasting 2001

WLZ Wet langdurige zorg

WvSr Wetboek van Strafrecht

WvSv Wetboek van Strafvordering

Wmo 2015 Wet maatschappelijke ondersteuning 2015

1 Overzicht

1.1.

Deze zaak betreft de weigering van het Uwv om terug te komen van zijn besluiten tot (i) terugvordering van € 12.016,85 aan toeslag ex de Toeslagenwet (TW) die de appellant heeft genoten op een uitkering ingevolge de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) en (ii) oplegging van een boete ad € 3.571,03 aan de appellant wegens schending van diens inlichtingenverplichting jegens het Uwv.

1.2.

De appellant heeft tegen beide besluiten bezwaar gemaakt, maar ruim buiten de bezwaartermijn. Hij heeft tegen de kennelijke niet-ontvankelijkverklaring van zijn bezwaar geen beroep ingesteld, waardoor zowel het terugvorderingsbesluit als het boetebesluit in beginsel definitief zijn geworden. Hij heeft het Uwv enige tijd later verzocht om terug te komen van beide besluiten. Dat verzoek is afgewezen en zijn bezwaar daartegen is ongegrond verklaard. Hij heeft daarna beroep ingesteld, dat door de Rechtbank Gelderland ongegrond is verklaard.

1.3.

Deze conclusie gaat niet over de terugvordering van de toeslagen, maar alleen over (de weigering om terug te komen van) het boetebesluit. De president van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft ex art. 8:12a Algemene wet bestuursrecht (Awb) alleen conclusie gevraagd over de maatstaf voor rechterlijke beoordeling van een bestuurlijke weigering om ex art. 4:6 Awb terug te komen van een overigens onaantastbare bestuurlijke boete. Met name vraagt hij naar de betekenis, specifiek voor boetebesluiten, van het criterium ‘evident onredelijk’ dat volgens de bestuursrechtspraak ondanks het ontbreken van nova toch toegang biedt tot beperkte heroverweging van een overigens definitieve beschikking.

1.4.

Deze vraag is een spruit van een evergreen, nl. de relativering van de formele rechtskracht van niet (tijdig) aangevochten beschikkingen, in dit geval toegespitst op een boetebesluit - een criminal charge in de zin van art. 6 Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) - dat door ongebruikt termijnverloop in beginsel rechtens onaantastbaar is geworden zonder dat er een rechter naar heeft gekeken.

1.5.

Voor de strenge leer van formele rechtskracht van niet (tijdig) aangevochten beschikkingen worden drie gronden aangevoerd: rechterlijke competentieverdeling, specialiteit en rechtszekerheid. In dit geval zijn de eerste twee gronden niet relevant en legt de laatste (rechtszekerheid) beperkt gewicht in de schaal. Er zijn geen belangen van derden rechtstreeks betrokken bij het al dan niet vasthouden aan het boetebesluit. De resterende belangenafweging gaat tussen de rechtszekerheid van het Uwv, met name het doelmatigheidsbelang om niet (ver) buiten de rechtsmiddeltermijn opnieuw te kunnen worden ingeschakeld, en het grondrecht van een verdachte om niet ten onrechte of onevenredig gestraft te worden.

1.6.

Maar de burger heeft een eigen taak en verantwoordelijkheid om zijn uitkeringsinstantie tijdig in kennis te stellen van omstandigheden die zijn recht op uitkering beïnvloeden en om te reageren op zijns inziens onjuiste beschikkingen die hem aangaan. De appellant had de mogelijkheid om zijn aanvullende pensioen en het inkomen van zijn toenmalige echtgenote - al dan niet veiligheidshalve - te melden, maar heeft dat niet gedaan. Hij had na oplegging van de terugvorderings- en boetebeschikkingen, ook toegang tot een onafhankelijke rechter met full jurisdiction, maar heeft die niet gebruikt.

1.7.

Daar staat weer tegenover dat het om een appellant gaat met een door niet-aangeboren hersenletsel (NAH) beperkt vermogen tot zelfcontrole dat soms ook zijn begeleiders de moed doet opgeven en dat een eveneens beperkt doenvermogen tot gevolg heeft, dat eerder maatwerk dan bulkbeleid vergt. Dat beperkte vermogen tot zelfcontrole verklaart mogelijk ook waarom de appellant pas zes maanden na het onherroepelijk worden van het boetebesluit het Uwv verzocht heeft om er van terug te komen.

1.8.

Voordat de ‘evident-onredelijk’nooduitgang wordt bestormd, is het zinvol de gebaande paden na te lopen. De bestaande uitzonderingen op en relativeringen van de strenge formele-rechtskrachtleer bieden immers wellicht al uitkomst. Dat levert in dit geval het volgende op:

(i) Unierecht en EVRM-recht dwingen niet tot relativering of doorbreking: appellant’s zaak ligt niet binnen de werkingssfeer van het Unierecht en het EVRM verzet zich niet tegen de niet-ontvankelijkverklaring van zijn bezwaar, noch tegen de weigering van heroverweging van het boetebesluit; volgens de rechtspraak van het EHRM had hij voldoende toegang tot een fair hearing door een onafhankelijke rechter met full jurisdiction.

(ii) Het ‘verkeerde-been’-criterium biedt hem evenmin soelaas; het Uwv kan geen onjuiste of onvoldoende Rechtsmittelbelehrung verweten worden. Van een Heesch/Van de Akker-achtige situatie is geen sprake.

(iii) Maar het Uwv heeft wel uitdrukkelijk erkend dat de boetebeschikking onjuist is. Hij heeft op beide zittingen erkend dat - uitgaande van normale verwijtbaarheid - de boete (veel) te hoog is vastgesteld in verhouding tot appellant’s draagkracht, die verkeerd is berekend omdat geen kennis is genomen van zijn zienswijze van 10 juni 2018. Het Uwv heeft zich op de eerste zitting ook al bereid verklaard de boete zeer aanzienlijk te verlagen en het verschil af te boeken op appellant’s resterende toeslagterugbetalingsschuld. Ter zitting van de grote kamer heeft het Uwv dat herhaald en bovendien erkend dat het verzoek om heroverweging niet afgewezen had mogen worden, gegeven dat appellant’s brief van 10 juni 2018 noch bij het boetebesluit, noch bij de bezwaarafdoening is gelezen en bovendien op initiatief van het Uwv geen hoorzitting is gehouden in de (eerste) bezwaarfase. Het Uwv heeft desgevraagd verklaard dat als de draagkracht wél correct zou zijn bepaald, de boete zou zijn vastgesteld op € 1.107,96. Gegeven dat de appellant niet is gehoord in de bezwaarfase en zijn zienswijze bij het Uwv niet bekend was ten tijde van de beslissing in primo (BIP) en het bestuit op bezwaar (BOB), zou er bij heroverweging ook aanleiding zijn om de mate van zijn verwijtbaarheid opnieuw te bezien. Het Uwv is vooralsnog...