Uitspraak Nº 201110934/3/A3. Raad van State, 2016-05-25

Datum uitspraak:25 mei 2016
Uitgevende instantie::Raad van State
 
GRATIS UITTREKSEL

201110934/3/A3.

Datum uitspraak: 25 mei 2016

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellant], wonend te Nuth,

tegen de uitspraak van de rechtbank Maastricht van 29 augustus 2011 in zaak nr. 10/1382 in het geding tussen:

[appellant]

en

de burgemeester van Nuth.

Procesverloop

Bij uitspraak van 28 september 2012 in zaak nr. 201110934/1/A3; hierna: de verwijzingsuitspraak) heeft de Afdeling het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) verzocht bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op twee vragen, de behandeling van het hoger beroep van [appellant] geschorst tot het Hof uitspraak heeft gedaan en iedere verdere beslissing aangehouden. Voor het procesverloop voorafgaande aan deze uitspraak wordt verwezen naar de verwijzingsuitspraak die is aangehecht.

[appellant] en de burgemeester hebben gebruik gemaakt van de gelegenheid een reactie te geven op een brief van de griffier van het Hof van 28 oktober 2013.

Bij brief van 4 december 2013 heeft de Afdeling de griffier van het Hof bericht dat vraag 1 wordt ingetrokken.

Bij arrest van 16 april 2015 in de gevoegde zaken C-446/12, inzake [appellant] tegen de burgemeester van Nuth, C-447/12, inzake [partij A] tegen de burgemeester van Skarsterlan, C-448/12, inzake [partij B] tegen de burgemeester van Amsterdam en C-449/12, inzake [partij C] tegen de burgemeester van Den Haag (ECLI:EU:C:2015:238) (hierna: [appellant] en anderen) heeft het Hof vraag 2 beantwoord. Het arrest is aangehecht.

Na dit arrest heeft de Afdeling de zaken nrs. 201110934/3/A3, 201110242/3/A3, 201205423/3/A3 en 201105172/2/A3 gesplitst.

[appellant] en de burgemeester hebben een reactie op het arrest ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 december 2015, waar [appellant], vergezeld door dr. M.R. Rietback, deskundige, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. C. Bitter, advocaat te Den Haag, en mr. D.C.J. van Driel en H.A. Akse, beiden werkzaam bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, en ir. M.F. Witteman, deskundige, zijn verschenen.

Overwegingen

a. de aanvraag

1. [appellant] heeft een aanvraag gedaan voor een nieuw paspoort. Hij heeft daarbij geweigerd vingerafdrukken af te staan omdat de opname van vingerafdrukken op een zogenoemde Radio Frequency Identification Chip (hierna: RFID-chip) in het paspoort volgens hem onveilig is. Ten onrechte wordt niet de hoogste bescherming geboden, zoals de verordening voorschrijft, nu niet is gekozen voor een minder risicovol middel zoals bijvoorbeeld andere kenmerken dan vingerafdrukken, gecombineerd met een wachtwoord dat alleen in het bezit is van de drager. Hierdoor wordt misbruik door derden mogelijk, zeker in landen buiten de Europese Unie, waar veel corruptie heerst. In deze landen moet het paspoort soms voor langere tijd worden afgestaan op verscheidene plekken. Bovendien bestaat het risico dat ook deze landen op termijn vingerafdrukken gaan eisen.

Ook de vervaardiging van het paspoort en de opslag in databanken van vingerafdrukken brengt grote veiligheidsrisico’s met zich omdat al deze systemen van buitenaf kunnen worden gehackt waarna de vingerafdrukken kunnen worden misbruikt, aldus [appellant]. Bovendien wil [appellant] zelf kunnen beoordelen in welke gevallen en aan welke personen hij de beschikking over zijn vingerafdrukken geeft.

Het blootstellen van [appellant] aan grote veiligheidsrisico’s en de inbreuk op zijn privéleven die dat maakt wordt volgens [appellant] bovendien niet gerechtvaardigd door een noodzaak tot invoering van dit middel.

Volgens [appellant] is voor hem ten onrechte geen uitzondering gemaakt met toepassing van artikel 28a van de Paspoortuitvoeringsregeling Nederland 2011 (hierna: de PUN).

b. wettelijke regeling

2. Ten tijde van de aanvraag en de daarop genomen besluiten bepaalde de nationale wettelijke regeling, neergelegd in de Paspoortwet en de PUN dat van personen die een paspoort hadden aangevraagd, vier digitale vingerafdrukken werden afgenomen. Twee van deze vingerafdrukken en de gezichtsopname werden samen met de handtekening op de chip van het paspoort (ook wel: opslagmedium) geplaatst. Hiertoe werden de gegevens naar de producent gezonden ter verwerking in het document dat hierna weer naar de betrokken gemeente werd teruggezonden. De gegevens werden daarnaast decentraal opgeslagen in de reisdocumentenadministratie, gedurende een periode van elf jaar. Verder was een op een nader tijdstip in werking te treden wettelijke bepaling vastgesteld en bekend gemaakt ingevolge welke deze gegevens te zijner tijd zouden worden overgebracht naar een centrale databank.

Bij ministeriële regeling van 14 juni 2011 (Stcrt. 2011, 11123) is de termijn gewijzigd gedurende welke de vingerafdrukken worden bewaard. In artikel 72, vijfde lid, van de PUN is bepaald dat de vingerafdrukken worden bewaard tot het moment dat de uitreiking van het reisdocument in het reisdocumentenstation is geregistreerd. De programmatuur is hierop aangepast zodat de vingerafdrukken vanaf dat moment niet meer geraadpleegd kunnen worden. Op 20 januari 2014 is een wijziging van de Paspoortwet in werking getreden. Deze strekt ertoe dat uitsluitend twee vingerafdrukken worden afgenomen voor verwerking hiervan op de chip van het paspoort. Deze vingerafdrukken worden slechts bewaard in de reisdocumentenadministratie tot het moment van uitreiking van het aangevraagde paspoort.

c. besluitvorming

3. De burgemeester heeft de aanvraag van [appellant] om afgifte van een paspoort buiten behandeling gelaten omdat het wettelijke stelsel in zijn geval geen ruimte biedt een paspoort af te geven zonder vingerafdrukken. [appellant] voldoet niet aan de voorwaarden voor het maken van een uitzondering. Verder staat het lidstaten volgens de burgemeester vrij om de opslag van vingerafdrukken in een databank nationaal te regelen.

d. de verordening

4. De verplichting tot het opnemen van vingerafdrukken op de chip van het paspoort vloeit voort uit verordening (EG) van de Raad van 13 december 2004 met nr. 2252/2004 betreffende normen voor de veiligheidskenmerken van en biometrische gegevens in door de lidstaten afgegeven paspoorten en reisdocumenten, zoals gewijzigd door de verordening (EG) nr. 444/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 28 mei 2009 (hierna: de verordening).

In artikel 1, tweede lid, van de verordening is het volgende bepaald:

"De paspoorten en reisdocumenten bevatten een opslagmedium dat aan de hoogste veiligheidsnormen voldoet en een gezichtsopname bevat. De lidstaten nemen ook twee platte vingerafdrukken in een interoperabel formaat op. De gegevens worden beveiligd en het opslagmedium heeft voldoende capaciteit en is voldoende geschikt om de integriteit, de authenticiteit en de vertrouwelijkheid van de gegevens te garanderen."

Ingevolge artikel 288, tweede alinea, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie heeft een verordening een algemene strekking, is zij verbindend in al haar onderdelen en rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat.

e. de verwijzingsuitspraak

5. Bij de verwijzingsuitspraak van 28 september 2012 heeft de Afdeling prejudiciële vragen gesteld aan het Hof omdat haar op voorhand niet duidelijk was of de beperking van het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer door de verwerking van biometrische kenmerken in paspoorten en reisdocumenten evenredig is in verhouding tot het te beschermen belang dat is gelegen in het voorkomen van misbruik van deze documenten.

Nu de verplichting tot het opnemen van vingerafdrukken op de chip van het paspoort voortvloeit uit de verordening, diende de Afdeling bij twijfel over de geldigheid daarvan, deze twijfel voor te leggen aan het Hof door het stellen van prejudiciële vragen. De Afdeling is niet bevoegd om de ongeldigheid van een verordening van de Unie zelf vast te stellen (Hof van Justitie van 29 juni 2010, C-550/09, E en F (www.curia.europa.eu).

Voor een overzicht van het wettelijk kader wordt verwezen naar de bijlage die bij deze uitspraak is gevoegd. Voor het wettelijk kader, zoals dat in deze zaak van toepassing is en de overige voor het geschil relevante feiten en omstandigheden, voor zover daarin aan de orde geweest, wordt eveneens verwezen naar de verwijzingsuitspraak van 28 september 2012.

Beoordeling door de Afdeling

6. De Afdeling zal hierna tot beoordeling van de zaak overgaan. Hierbij zal eerst worden ingegaan op het betoog van [appellant] over de onevenredigheid van de inbreuk die de verplichting tot opname van vingerafdrukken op de chip van het paspoort met zich brengt. Nu deze verplichting voortvloeit uit de verordening is voor de beoordeling hiervan het oordeel van het Hof over de geldigheid van artikel 1, tweede lid, van de verordening van belang. Vervolgens zal het gebruik en de veiligheid van de RFID-chip aan de orde komen. Daarna zullen de overige bezwaren worden beoordeeld, waaronder die inzake de veiligheid van de wijze van produceren van het paspoort en het risico op misbruik door andere landen. Ook zal worden ingegaan op de mogelijkheden voor het maken van een uitzondering op de verplichting tot afgifte van vingerafdrukken met toepassing van artikel 28a van de PUN.

Vervolgens wordt overgegaan tot het beoordelen van de bezwaren die betrekking hebben op de verdere verwerking van de vingerafdrukken door opslag in nationale databanken. Hierbij zal ook het antwoord van het Hof op de prejudiciële vraag aan de orde komen.

Tot slot zal worden beoordeeld wat deze oordelen betekenen voor het besluit zoals dat door de burgemeester is genomen en het oordeel dat de rechtbank hierover heeft gegeven.

Geldigheid artikel 1, tweede lid, van de verordening

a. prejudiciële vragen

7. De Afdeling heeft bij de...

Om verder te lezen

PROBEER HET UIT