Uitspraak Nº 201508834/1/A3. Raad van State, 2016-12-14

• ECLI: ECLI:NL:RVS:2016:3342
• Date: 14 Diciembre 2016
• Docket Number: 201508834/1/A3
• Court: Council of State (Netherlands)

201508834/1/A3.

Datum uitspraak: 14 december 2016

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellante A], gevestigd te [plaats], waarvan de vennoten zijn [vennoot A], [vennoot B] en [vennoot C], allen wonend te [woonplaats],

[appellant B], eigenaar van de eenmanszaak [bedrijf A], gevestigd te Hilversum, en

[appellant C], eigenaar van de eenmanszaak [bedrijf B], gevestigd te Hilversum, (hierna: [appellante A] en anderen)

tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 19 november 2015 in zaak nr. 15/1886 in het geding tussen:

[appellante A] en anderen

en

het college van burgemeester en wethouders van Hilversum.

Procesverloop

Bij besluit van 27 oktober 2014 heeft het college een gebied in het centrum van Hilversum aangewezen als gebied waar het, behoudens door de gemeente georganiseerde centrale vuurwerkshows, verboden is om tijdens de periode als bedoeld in artikel 2.6.3 (lees: 2.3.6) van het Vuurwerkbesluit consumentenvuurwerk te bezigen (hierna: het Aanwijzingsbesluit).

Bij besluit van 26 februari 2015 heeft het college het daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard voor zover het is ingediend door [bedrijf B], [bedrijf A] en [belanghebbende] en ongegrond verklaard voor zover het is ingediend door [appellante A].

Bij uitspraak van 19 november 2015 heeft de rechtbank het door [bedrijf B], [bedrijf A] en [belanghebbende] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard voor zover het is gericht tegen het gedeelte van het besluit van 26 februari 2015 waarbij hun bezwaren niet-ontvankelijk zijn verklaard, dat besluit in zoverre vernietigd, het beroep van [appellante A], [bedrijf B], [bedrijf A] en [belanghebbende] ongegrond verklaard en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak hebben [appellante A] en anderen hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

[appellante A] en anderen hebben een nader stuk ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 november 2016, waar [appellante A] en anderen, vertegenwoordigd door [vennoot B] en [vennoot A], bijgestaan door mr. J.H.A. van der Grinten, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. G.J.M. Heuft en mr. P.G. Schulten, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.

Overwegingen

Het geding

1. [appellante A] en anderen zijn in Hilversum gevestigde verkopers van vuurwerk. Zij kunnen zich niet met het Aanwijzingsbesluit verenigen, omdat dit maakt dat het in een deel van het centrum van Hilversum niet langer is toegestaan om vuurwerk af te steken. Zij vrezen dat daardoor hun met de verkoop van vuurwerk te genereren omzet zal dalen.

Onverbindendheid APV

2. [appellante A] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd was om het Aanwijzingsbesluit te nemen. Daartoe betogen zij dat artikel 2.7.3, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening Hilversum 2010 (hierna: de APV), krachtens welk artikel het Aanwijzingsbesluit is genomen, onverbindend is.

In dit verband voeren [appellante A] en anderen allereerst aan dat de raad van de gemeente Hilversum, bij het vaststellen van dit artikellid waarin de bevoegdheid tot het nemen van een Aanwijzingsbesluit aan het college is toegekend, in strijd heeft gehandeld met artikel 172, eerste lid, van de Gemeentewet. Het artikellid in de APV strekt namelijk tot handhaving van de openbare orde en behoort daarmee gelet op de Gemeentewet tot het exclusieve terrein van de burgemeester, aldus [appellante A] en anderen. Ter ondersteuning van hun betoog wijzen zij onder meer op het arrest van de Hoge Raad van 11 oktober 2005, ECLI:NL:HR:2005:AS9224, waarin het net als in het in geding zijnde artikellid uit de APV ging om de feitelijke handhaving van de openbare orde.

2.1. De rechtbank heeft overwogen dat het college in dit geval bevoegd was om het Aanwijzingsbesluit te nemen. De in artikel 2.7.3, eerste lid, van de APV neergelegde bevoegdheid om een plaats aan te wijzen waar het verboden is vuurwerk te bezigen, is volgens de rechtbank een bevoegdheid die past in de sfeer van artikel 160, eerste lid, van de Gemeentewet. Het gaat namelijk om een op de openbare orde gerichte bestuurs- en beheerstaak, omdat bij toepassing van de bevoegdheid steeds voor toekomstige jaarwisselingen wordt beoogd de mogelijke algemene gevaren en overlast van vuurwerk in een bepaald gebied van de gemeente tegen te gaan, aldus de rechtbank. Omdat zich bij de toepassing van artikel 2.7.3, eerste lid, van de APV geen feitelijke en concrete ordeverstoringen voordoen, waartegen onmiddellijk en daadkrachtig moet worden opgetreden, is volgens de rechtbank gelet op het bepaalde in artikel 172, eerste lid, van de Gemeentewet, de burgemeester derhalve niet bevoegd.

2.2. Ingevolge artikel 2.7.3, eerste lid, van de APV is het verboden vuurwerk te bezigen op een door het college in het belang van de voorkoming van gevaar, schade of overlast aangewezen plaats.

Ingevolge artikel 160, eerste lid, van de Gemeentewet, voor zover hier van belang is het college in ieder geval bevoegd het dagelijks bestuur van de gemeente te voeren en beslissingen van de raad voor te bereiden en uit te voeren, voor zover niet bij of krachtens de wet de burgemeester hiermee is belast.

Ingevolge artikel 172, eerste lid, is de burgemeester belast met de handhaving van de openbare orde.

Ingevolge het derde lid is de burgemeester bevoegd bij verstoring van de openbare orde of bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, de bevelen te geven die noodzakelijk te achten zijn voor de handhaving van de openbare orde.

2.3. De vraag naar de verbindendheid van algemeen verbindende voorschriften wordt door de rechter exceptief getoetst. De exceptieve toetsing houdt in dat de rechter een niet door de formele wetgever gegeven voorschrift buiten toepassing dient te laten, indien dit voorschrift in strijd is met een hogere regeling of met een algemeen rechtsbeginsel.

2.4. Volgens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 172 van de Gemeentewet is de zorg voor de handhaving van de openbare orde exclusief aan de burgemeester opgedragen. De handhaving van de openbare orde bestaat uit het feitelijk herstellen en bewaren van de openbare orde (Kamerstukken II 1985/86, 19 403, nr. 3, p. 49). De handhaving van de openbare orde wordt beschouwd als de zorg voor de naleving van regels, bij niet naleving waarvan de orde en rust in het openbare leven wordt verstoord. Deze regels kunnen zijn vervat in wetten in materiële zin, zoals de APV. De gemeenteraad komt de taak en bevoegdheid toe om met inachtneming van hogere regels, het gewenste niveau van orde en rust te bepalen en te beïnvloeden door middel van normstelling. De burgemeester heeft de exclusieve verantwoordelijkheid toe te zien op de naleving van deze regels ten aanzien van de openbare orde. Hij kan daarbij algemeen beleid voeren, waarbij wordt bepaald op welke wijze hij de handhaving gestalte wil geven, zoals de surveillance door de politie of een gericht preventiebeleid. Ook kan worden gedacht aan het daadwerkelijk optreden om overtreding van de desbetreffende regels te voorkomen of te beëindigen (Kamerstukken II 1988/89, 19 403, nr. 10, p. 88-89).

2.5. Vast staat dat artikel 2.7.3, eerste lid, van de APV is geplaatst in hoofdstuk 2 van de APV, dat "Openbare orde" als titel heeft. Gelet op het oogmerk om gevaar, schade en overlast te voorkomen, wordt met het artikellid een invulling gegeven aan het in Hilversum gewenste niveau van orde en rust in het openbare leven. Naar het oordeel van de Afdeling, en tussen partijen is dit overigens ook niet in geschil, gaat het hier derhalve...