Uitspraak Nº 201600614/1/R2, 201600617/1/R2, 201600618/1/R2, 201600620/1/R2, 201600622/1/R2 en 201600630/1/R2. Raad van State, 2017-05-17

• ECLI: ECLI:NL:RVS:2017:1259
• Date: 17 Mayo 2017
• Docket Number: 201600614/1/R2, 201600617/1/R2, 201600618/1/R2, 201600620/1/R2, 201600622/1/R2 en 201600630/1/R2
• Court: Council of State (Netherlands)

201600614/1/R2, 201600617/1/R2, 201600618/1/R2, 201600620/1/R2, 201600622/1/R2 en 201600630/1/R2.

Datum uitspraak: 17 mei 2017

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Verwijzingsuitspraak in het geding tussen:

de Stichting Werkgroep Behoud de Peel, gevestigd te Deurne (hierna: de Werkgroep),

appellante,

en

het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,

verweerder

Procesverloop

Bij verschillende besluiten van 14 december 2015 heeft het college vergunningen krachtens artikel 16 en 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend voor het exploiteren en/of uitbreiden en wijzigen van zes verschillende agrarische bedrijven.

Tegen deze besluiten heeft de Werkgroep beroep ingesteld.

Het college heeft in deze zaken een verweerschrift ingediend.

[vergunninghouder A] heeft gebruik gemaakt van de geboden gelegenheid een schriftelijke uiteenzetting te geven (zaaknr. 201600630/1/R2).

De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht in deze zaken uitgebracht.

De Werkgroep en het college hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.

Het college en de Werkgroep hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de bovengenoemde zaken met de zaken in nrs. 201506807/1/R2, 201506815/1/R2 en 201506818/1/R2 op 30 november 2016 en 1 december 2016 gevoegd ter zitting behandeld.

Ter zitting zijn de Werkgroep, vertegenwoordigd door W.M.M. van Opbergen, bijgestaan door ir. A.K.M. van Hoof, rechtsbijstandverlener te Gennep, en het college, vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Besselink, advocaat te Den Haag, en bijgestaan door onder meer mr. M. Heerings, ir. E.J. Maltha-Nix, ir. B.J.L. Clabbers, ir. D. Bal en ir. S.J.M. Breukel, verschenen.

Voorts zijn daar namens de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening, ir. V.C.A. Bogaardt, ing. J.H. Grit, drs. J.F. Schuurman en ing. P. Stroeken, als deskundigen gehoord. Verder zijn [vergunninghouder B], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg (zaaknr. 201600620/1/R2) en [vergunninghouder A], vertegenwoordigd door mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg (zaaknr. 201600630/1/R2), beide vergunninghouders, gehoord.

Na de zitting zijn de zaken gesplitst.

Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend en partijen medegedeeld dat zij voornemens is het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof van Justitie) te verzoeken bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op een aantal vragen. Deze vragen zijn vervolgens in concept aan partijen gezonden.

De Werkgroep en het college hebben een reactie gegeven op deze vragen.

INHOUDSOPGAVE

A. INLEIDING EN OPZET UITSPRAAK

B. DE BETROKKEN VEEHOUDERIJEN

C. KORTE DUIDING BESTREDEN BESLUITEN EN BEROEP

D. INSTEMMING LIMBURG MET VERGUNNINGVERLENING

E. BESCHRIJVING VAN DE PROGRAMMATISCHE AANPAK STIKSTOF

Terminologie die in het PAS wordt gebruikt

Bestuurlijke keuzes en ambitieniveau

Juridische vormgeving PAS

Beschrijving AERIUS

F. VERHOUDING PAS TOT ARTIKEL 6 VAN DE HABITATRICHTLIJN

Het toepasselijke recht

Relatie ambitieniveau tot artikel 6 van de Habitatrichtlijn

Het vereiste van een individuele toestemming of individuele beoordeling

De passende beoordeling in het licht van artikel 6 van de Habitatrichtlijn

Het depositieniveau uit 2014 als uitgangspunt

G. VERZOEK OM VOORRANG

H. KEUZES, GEGEVENS EN AANNAMES IN HET PAS

Keuzes, gegevens en aannames over de depositiedaling

Keuzes, gegevens en aannames over de omvang van de depositieruimte

Conclusie onderdeel H

I. SLOT

Overwegingen

1. Op 1 januari 2017 is de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) in werking getreden en is de Nbw 1998 ingetrokken. Omdat de bestreden besluiten zijn genomen voor 1 januari 2017 volgt uit artikel 9.10 van de Wnb dat deze geschillen moeten worden beoordeeld aan de hand van het voor die datum geldende recht.

A. INLEIDING EN OPZET UITSPRAAK

2. Deze verwijzingsuitspraak hangt samen met de verwijzingsuitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2017:1260. In beide uitspraken zijn toestemmingsregimes voor activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken op Natura 2000-gebieden aan de orde.

2.1.

In onderhavige uitspraak worden de beroepen van de Werkgroep tegen zes vergunningen voor verschillende agrarische bedrijven in de provincie Noord-Brabant behandeld. Deze vergunningen zijn verleend met toepassing van het Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 (hierna: het PAS) en de daarbij behorende regelgeving die vanaf 1 juli 2015 van kracht is.

2.2.

In het PAS staat dat in 118 van de 162 Nederlandse Natura 2000-gebieden sprake is van een overbelasting van stikstofdepositie op stikstofgevoelige habitattypen en leefgebieden van soorten. De belangrijkste nationale bron van uitstoot van stikstof is de veehouderij. Daarnaast dragen verkeer, scheepvaart, industrie en consumenten (bijvoorbeeld woningen, recreatie) bij aan de stikstofbelasting. De bijdrage van bronnen in het buitenland aan de depositie op de Nederlandse Natura 2000-gebieden is substantieel: zij bedraagt gemiddeld over alle Natura 2000-gebieden circa 35% van de totale depositie (zie p. 14-15 van het PAS).

2.3.

De overbelasting vormt een probleem voor zowel de verwezenlijking van de instandhoudingsdoelstellingen voor de stikstofgevoelige natuurwaarden in de Natura 2000-gebieden als voor het mogelijk maken van economische ontwikkelingen die stikstofdepositie veroorzaken. Omdat stikstof tot op grote afstand van de bron neerslaat en de 118 Natura 2000-gebieden met overbelaste stikstofgevoelige habitats en leefgebieden verspreid over Nederland liggen, is voor veel projecten, zoals woningbouw, de aanleg van wegen, industrie en veehouderij, nabij en op grote afstand van Natura 2000-gebieden een vergunning vereist waarbij de gevolgen van de daardoor veroorzaakte stikstofdepositie op verschillende Natura 2000-gebieden dienen te worden beoordeeld. De vergunningverlening voor deze projecten stagneerde omdat de beoordeling complex is en kostbaar voor initiatiefnemers.

2.4.

Het probleem van de overbelasting van de natuurwaarden en de stagnatie van economische ontwikkelingen die stikstofdepositie veroorzaken is aanleiding geweest voor de ontwikkeling van een programmatische aanpak van de stikstofproblematiek. Een belangrijk onderdeel daarvan vormt het PAS. Met het PAS wordt beoogd de verslechtering van de stikstofgevoelige natuurwaarden in de Natura 2000-gebieden te voorkomen en op termijn de instandhoudingsdoelstellingen daarvoor te realiseren. Daarnaast voorziet het PAS en de daarbij behorende regelgeving in een beoordelingskader voor ontwikkelingen die stikstofdepositie veroorzaken.

2.5.

In onderhavige verwijzingsuitspraak staat de vraag centraal of het beoordelingskader voor stikstofveroorzakende projecten en andere handelingen verenigbaar is met artikel 6, tweede en derde lid, van Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG1992 L206; hierna Habitatrichtlijn). Ten aanzien van de passende beoordeling die ten grondslag ligt aan het PAS is de vraag aan de orde of en onder welke voorwaarden instandhoudingsmaatregelen, passende maatregelen en beschermingsmaatregelen daarin mogen worden betrokken. De vragen over de maatregelen in de passende beoordeling worden ook voorgelegd in de verwijzingsuitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2017:1260.

2.6.

De maatschappelijke gevolgen van de verwijzing van deze zaken naar het Hof van Justitie zijn groot. De beantwoording van de prejudiciële vragen is van belang voor veel ontwikkelingen in Nederland. In de periode vanaf de inwerkingtreding van het PAS op 1 juli 2015 tot 31 december 2016 zijn 3103 meldingen gedaan en 4299 vergunningen aangevraagd voor activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken, zoals de realisering van woningbouwlocaties, de aanleg van wegen, uitbreiding van industriële activiteiten en ontwikkelingen in de veehouderij. Omdat de depositie ver van de bron neerslaat en de Natura 2000-gebieden verspreid over Nederland liggen, verkeren initiatiefnemers van dergelijke projecten in heel Nederland thans in onzekerheid of een vergunning voor hun project kan worden verleend en of die, indien daartegen beroep wordt ingesteld, onherroepelijk zal worden. De Afdeling acht van belang dat de onzekerheid of dergelijke economische ontwikkelingen doorgang kunnen vinden zo kort mogelijk duurt.

2.7.

Beide verwijzingsuitspraken zijn omvangrijk. Dat komt door de complexiteit van de materie, de regelgeving en het programma. Een uitgebreide beschrijving daarvan is nodig voor het verkrijgen van inzicht in de instrumenten die in de Nbw 1998 zijn gekozen om aan de verplichtingen van artikel 6 van de Habitatrichtlijn te voldoen. In beide verwijzingsuitspraken heeft de Afdeling voorts een aanzet tot beantwoording van de prejudiciële vragen gegeven.

2.8.

De uitspraak is als volgt opgebouwd. In de onderdelen B en C worden achtereenvolgens de betrokken veehouderijen, de bestreden besluiten en de beroepen daartegen, beschreven. Deze onderdelen zijn voor de prejudiciële en nationale procedure van belang. In onderdeel D wordt een formele beroepsgrond behandeld die alleen voor de nationale procedure van belang is. Daarna volgt in de onderdelen E en F de beschrijving van de programmatische aanpak en de verhouding van het PAS tot artikel 6 van de Habitatrichtlijn. Deze twee onderdelen zijn van belang voor de prejudiciële procedure. Onderdeel G bevat het verzoek aan het de president van het Hof van Justitie om de zaak met voorrang te behandelen. Enkele beroepsgronden tegen de keuzes, gegevens en aannames die ten grondslag liggen aan het PAS en de daarbij behorende...