Uitspraak Nº 201603875/2/R3. Raad van State, 2018-12-19

• ECLI: ECLI:NL:RVS:2018:4195
• Date: 19 Diciembre 2018
• Docket Number: 201603875/2/R3
• Court: Council of State (Netherlands)

201603875/2/R3.

Datum uitspraak: 19 december 2018

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:

[appellante A] en [appellante B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellante]), beide gevestigd te Maastricht,

appellanten,

en

de raad van de gemeente Maastricht,

verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 22 maart 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Reparatie- en actualiseringsplan Maastricht Zuidoost" vastgesteld.

Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

[appellante] en de raad hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 juli 2018, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. E.M. van Bommel, advocaat te Amsterdam, S. Beentjes MSc, deskundige, en drs. T. Hooft, en de raad, vertegenwoordigd door mr. R. Benhadi, advocaat te Nijmegen, E.J.A. Smeets en R. van Lieshout, zijn verschenen.

Overwegingen

Bestuurlijke lus

1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.

Inleiding

2. [appellante] drijft aan de [locatie pand A en locatie pand B] te Maastricht een groot- en detailhandelsbedrijf in automaterialen, -accessoires en -gereedschappen. Ongeveer twee derde van de omzet komt voort uit groothandelsactiviteiten en ongeveer een derde wordt behaald uit detailhandel.

2.1. In deze zaak spelen drie bestemmingsplannen, namelijk het bestemmingsplan "Randwyck-Zuid" uit 1993, het bestemmingsplan "Maastricht Zuidoost" uit 2013 en het bestemmingsplan "Reparatie- en actualiseringsplan Maastricht Zuidoost" uit 2016, waar het beroep zich nu tegen keert. Dat laatste plan is bedoeld om eerder door de Afdeling vastgestelde gebreken te repareren.

2.2. Het bestreden plan staat aan de [locatie pand A en locatie pand B] detailhandel in auto’s en automaterialen, -accessoires en -gereedschappen toe. Onder strijdig gebruik wordt in ieder geval verstaan het gebruik van gronden en bouwwerken ten behoeve van detailhandel, anders dan productiegebonden detailhandel, behoudens waar dit specifiek is aangeduid.

2.3. [appellante] wenst op de percelen ook detailhandel te kunnen verrichten in niet-autogerelateerd assortiment, voor maximaal 35% van het winkelvloeroppervlak (zijnde maximaal 420 m2 winkelvloeroppervlak, hierna: wvo).

Bestreden planregeling

3. Aan de gronden aan de [locatie pand A en locatie pand B] zijn de bestemming "Bedrijventerrein - 1" en de aanduidingen 'sdh-aag' en ‘sdh-da’ toegekend.

Artikel 5, lid 5.1.1, van de planregels van het bestemmingsplan "Reparatie- en actualiseringsplan Maastricht Zuidoost" luidt:

"De voor 'Bedrijventerrein - 1' aangewezen gronden zijn bestemd voor:

[…]

f. detailhandel in automaterialen, -accessoires en -gereedschappen, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van detailhandel - detailhandel in automaterialen, -accessoires en -gereedschappen (sdh-aag)';

g. detailhandel in auto’s (inclusief auto-gerelateerde artikelen), uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van detailhandel - detailhandel in auto’s’ (sdh-da)’;

[…]".

Artikel 5, lid 5.5.1, luidt:

"Onder strijdig gebruik wordt in ieder geval verstaan het gebruik van gronden en opstallen voor:

[…]

b. het gebruik van gronden en bouwwerken ten behoeve van detailhandel, anders dan productiegebonden detailhandel, behoudens waar dit specifiek is aangeduid;

[…]".

Overgangsrecht

4. [appellante] betoogt dat de raad miskent dat detailhandel in branchevreemd assortiment al sinds de oprichting van de vestiging in 1990 plaatsvindt. Vanaf het prille begin is deze verkoop maximaal 35% geweest, waarbij het percentage van week tot week varieerde, afhankelijk van de partijen die haar werden aangeboden.

In verband hiermee miskent de raad volgens [appellante] dat zij met succes een beroep kan doen op het overgangsrecht van artikel 38, lid 38.2, onder a en d, van de planregels van het bestemmingsplan "Maastricht Zuidoost" in samenhang met artikel 24, aanhef en onder a, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Randwyck-Zuid" uit 1993.

Daarvoor wijst zij op verklaringen van Edco Eindhoven B.V. van 9 december 2014, [persoon A] van 19 december 2014, een brief van [persoon B], een verklaring van [persoon C], een verklaring van [persoon D] van 7 april 2015 en aanvullende verklaringen van [persoon A] van 24 mei 2015, [persoon D] van 10 mei 2016 en [persoon E] van 6 juni 2016.

Deze verklaringen maken volgens [appellante] aannemelijk dat aan de [locatie pand A en locatie pand B] al voor de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Randwyck-Zuid" in 1993 detailhandel in niet-autogerelateerde artikelen plaatsvond. Ook maken zij volgens haar aannemelijk dat de omvang van de verkoop van branchevreemd assortiment sindsdien niet is gewijzigd.

Dit gebruik had daarom als zodanig moeten worden bestemd.

4.1. Artikel 38, lid 38.2, van de planregels van het bestemmingsplan "Maastricht Zuidoost" luidt als volgt:

"a. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.

[…]

d. Het bepaalde onder a. is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan."

Artikel 24, aanhef en onder a, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Randwyck-Zuid" luidde als volgt:

"Indien ten tijde van het van kracht worden van het plan, gronden en opstallen worden gebruikt in afwijking van dat plan, mag:

a. dat gebruik worden voortgezet;

b. ander met het plan strijdig gebruik, waardoor de afwijking van het plan niet wordt vergroot, worden begonnen."

4.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, is het aan degene die een beroep doet op het overgangsrecht van een bestemmingsplan om aannemelijk te maken dat het met het bestemmingsplan strijdige gebruik op de peildatum plaatsvond en nadien ononderbroken is voortgezet. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 27 juni 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA8121.

4.3. Het is daarom aan [appellante] om aannemelijk te maken dat detailhandel in niet-autogerelateerd assortiment voor 35% van het winkelvloeroppervlak vóór de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Randwyck-Zuid" plaatsvond en daarna ononderbroken is voortgezet.

4.4. De raad heeft gesteld dat het pand [locatie pand A] gedurende de periode van 1 oktober 1993 tot 16 november 1998 door [automobielbedrijf] werd geëxploiteerd als garage. Pas daarna is het pand in eigendom verworven door [appellante], die toen - dus na inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Randwyck-Zuid" in 1993 - haar assortiment heeft vergroot. [appellante] heeft, op de zitting hiermee geconfronteerd, niet gesteld dat zij het pand [locatie pand A] ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Randwyck-Zuid" al in gebruik had. Bovendien kan uit de overgelegde verklaringen niet worden afgeleid dat in de panden, voor zover bij [appellante] in gebruik, onafgebroken detailhandel in niet-autogerelateerd assortiment voor 35% van het winkelvloeroppervlak heeft plaatsgevonden. Daarom heeft [appellante] niet aannemelijk gemaakt dat detailhandel in niet-autogerelateerd assortiment voor 35% van het winkelvloeroppervlak van de panden [locatie pand A en locatie pand B] vóór de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Randwyck-Zuid" plaatsvond en daarna ononderbroken is voortgezet.

Het betoog faalt.

Rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel

5. [appellante] betoogt dat de raad er ten onrechte aan voorbij gaat dat het college al in 2002 van een voornemen tot handhaving heeft afgezien naar aanleiding van een gesprek tussen wethouder Bovens en [eigenaar van appellante], waarin die laatste heeft aangevoerd dat de verkoop van branchevreemd assortiment toen al meer dan 12 jaar vanuit de locatie aan de Molensingel plaatsvond. Dat nu, ruim 24 jaar het begin van het vermeende illegale gebruik, het feitelijke gebruik niet als zodanig wordt bestemd, staat haaks op deze beslissing en is volgens [appellante] in strijd met het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel.

5.1. De omstandigheden dat in het jaar 2002 een gesprek heeft plaatsgevonden tussen de wethouder en [appellante] en dat het college gedurende lange tijd niet handhavend heeft opgetreden tegen mogelijk strijdig gebruik, brengen naar het oordeel van de Afdeling niet mee dat [appellante] erop mocht vertrouwen dat de raad dat gebruik als zodanig zou bestemmen en brengen niet mee dat het bestreden besluit in strijd zou zijn met het rechtszekerheidsbeginsel.

Het betoog faalt.

Dienstenrichtlijn

6. [appellante] betoogt dat de bestreden planregeling een territoriale beperking is in de zin van artikel 15, tweede lid, onder a, van Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PB 2006, L 376/36; hierna: de Dienstenrichtlijn). Detailhandel in de binnenstad en in de buurt is niet aan de beperkingen onderhevig die wel gelden voor de [locatie pand A en locatie pand B].

De beperkingen zijn volgens haar in strijd met artikel 14, aanhef en onder 5, en artikel 15, derde lid, onder b en c, van de Dienstenrichtlijn.

6.1. Niet in geschil is dat dat de regeling niet in strijd is met het discriminatieverbod van artikel 15, derde lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn.

Toetsingskader in de Dienstenrichtlijn

7. Artikel 14, aanhef en onder 5, van de Dienstenrichtlijn luidt als volgt:

"De lidstaten stellen de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit op hun grondgebied niet afhankelijk van de volgende eisen:

[…]

5) de toepassing per geval van economische criteria, waarbij de verlening...