Uitspraak Nº 201608248/1/R6. Raad van State, 2018-07-11

• ECLI: ECLI:NL:RVS:2018:2339
• Date: 11 Julio 2018
• Docket Number: 201608248/1/R6
• Court: Council of State (Netherlands)

201608248/1/R6.

Datum uitspraak: 11 juli 2018

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],

2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],

3. [appellant sub 3], wonend te [woonplaats],

4. IJsselmeervereniging, gevestigd te Leiden, en andere,

5. [appellant sub 5A] en [appellant sub 5B], beiden wonend te [woonplaats],

6. Watersportvereniging Makkum, gevestigd te Makkum, gemeente Súdwest-Fryslân,

7. HISWA Vereniging, gevestigd te Driebergen, en andere,

en

1. de minister van Economische Zaken, thans: de minister van Economische Zaken en Klimaat, en de minister van Infrastructuur en Milieu, thans: de minister van Infrastructuur en Waterstaat, (hierna gezamenlijk: de ministers),

2. de minister van Infrastructuur en Milieu, thans: de minister van Infrastructuur en Waterstaat, (hierna: de minister),

3. de staatssecretaris van Economische Zaken, thans: de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat,

4. het college van gedeputeerde staten van Fryslân,

5. het college van burgemeester en wethouders van Súdwest-Fryslân,

verweerders.

Procesverloop

Bij besluit van 18 september 2016 hebben de ministers het inpassingsplan "Windpark Fryslân" vastgesteld.

Bij besluit van 13 september 2016 heeft de staatssecretaris een ontheffing op grond van de Flora- en faunawet (hierna: Ffw) verleend.

Bij besluit van 20 september 2016 heeft het college van gedeputeerde staten een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw) verleend.

Bij besluit van 22 september 2016 heeft de minister een vergunning op grond van de Waterwet verleend.

Bij besluit van 22 september 2016 heeft de minister een vergunning op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (hierna: Wbr) verleend.

Bij besluit van 27 september 2016 heeft het college van burgemeester en wethouders een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten bouwen en milieu.

Bij besluit van 27 september 2016 heeft het college van burgemeester en wethouders ontheffing van het Bouwbesluit 2012 verleend.

Tegen één of meerdere van deze besluiten hebben [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3], IJsselmeervereniging en andere, [appellant sub 5A] en [appellant sub 5B], Watersportvereniging Makkum en HISWA en andere beroep ingesteld.

Verweerders hebben afzonderlijk verweerschriften ingediend.

Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft Windpark Fryslân B.V. een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

Een aantal partijen heeft nadere stukken ingediend.

De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: StAB) heeft desverzocht op 2 mei 2017 een deskundigenbericht uitgebracht.

[appellant sub 1] en IJsselmeervereniging en andere hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.

Bij besluit van 18 juli 2017 heeft het college van gedeputeerde staten een gewijzigde vergunning op grond van de Nbw verleend.

Bij besluit van 8 augustus 2017 hebben de ministers het gewijzigde inpassingsplan vastgesteld.

Bij besluit van 23 augustus 2017 heeft de staatssecretaris een gewijzigde ontheffing op grond van de Ffw verleend.

Daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben [appellant sub 1] en de IJsselmeervereniging en andere een zienswijze ingediend over deze besluiten.

De ministers, de staatssecretaris en het college van gedeputeerde staten hebben afzonderlijk een nader verweerschrift ingediend.

Een aantal partijen heeft nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 februari 2018, waar partijen zijn verschenen of zich hebben doen vertegenwoordigen.

Overwegingen

INLEIDING

1. De bestreden besluiten zijn gecoördineerd voorbereid en bekendgemaakt met toepassing van artikel 3.35 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro).

2. Windpark Fryslân B.V. is voornemens een windpark in het Friese deel van het IJsselmeer te realiseren en te exploiteren. Het windpark ligt in het noordelijk deel van het IJsselmeer nabij de Afsluitdijk op een afstand van ongeveer 6,5 km van de Friese kust. De kortste afstand tussen de Afsluitdijk en de windturbines is ongeveer 600 meter en het windpark reikt vanaf de Afsluitdijk gemeten ongeveer 7,7 km het IJsselmeer in. Het voornemen behelst het realiseren van een cluster van 89 windturbines die gemiddeld 600 m van elkaar staan, de bijbehorende elektrische en civiele werken, zoals de bekabeling tot aan de aansluiting op het hoogspanningsnet in Oudehaske, en een werk- en natuureiland van 2 ha met een luwe zone als vooroever van 25 ha. De voorziene windturbines uit de 3-4 MW klasse hebben een gezamenlijk vermogen van 316 MW. Met dit project wordt een bijdrage geleverd aan de doelstelling voor windenergie op land die is opgenomen in het Nationale Energieakkoord. Dit akkoord is tot stand gekomen ter uitvoering van de in de richtlijn 2009/28/EG (Richtlijn voor hernieuwbare energie) aan Nederland opgelegde verplichting om 14% van het totale bruto-eindverbruik aan energie afkomstig te laten zijn uit hernieuwbare bronnen. In het Energieakkoord is afgesproken dat in 2030 16% van het totale jaarlijkse energieverbruik afkomstig moet zijn van duurzame energie. Wat betreft windenergie is de doelstelling dat het totaal opgesteld vermogen van windturbines op land in 2020 in totaal 6000 MW zal bedragen.

OMVANG GEDING

3. IJsselmeervereniging en andere hebben ter zitting hun beroep ingetrokken voor zover dat betrekking heeft op het besluit van de minister van Infrastructuur en Milieu van 22 september 2016 waarbij op grond van de Wbr een vergunning is verleend en op het besluit van het college van burgemeester en wethouders van 27 september 2016 waarbij ontheffing is verleend van het Bouwbesluit 2012.

4. Appellanten hebben beroep ingesteld tegen het inpassingsplan en de daarbij behorende besluiten. Het beroep van [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 5A] en [appellant sub 5B], de Watersportvereniging Makkum en HISWA en andere dat is gericht tegen het inpassingsbesluit is beperkt tot het plandeel dat betrekking heeft op het windpark. De nadere besluiten van 18 juli 2017, 8 en 23 augustus 2017 zijn besluiten als bedoeld in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Het beroep van appellanten is van rechtswege ook tegen deze besluiten gericht.

OPZET UITSPRAAK

5. De Afdeling zal hierna als eerste de beroepen behandelen die zijn gericht tegen het inpassingsplan. Hierbij zullen achtereenvolgens de volgende onderwerpen aan de orde komen:

- ontvankelijkheid (overweging 8);

- het besluit van 18 september 2016 (overweging 9);

- het besluit van 8 augustus 2017;

- formele aspecten (overwegingen 10 tot en met 12);

- het toetsingskader (overweging 13);

- het omvang van het plan (overweging 14);

- beleid (overwegingen 15 tot en met 18);

- locatie-alternatieven (overweging 19);

- Natuurbeschermingswet 1998 (overwegingen 20 tot en met 35);

- landschap (overweging 36);

- scheepvaart en waterrecreatie (overweging 37);

- toerisme en economische effecten (overweging 38);

- uitvoerbaarheid (overweging 39);

- conclusie (overweging 40).

Vervolgens worden de beroepen behandeld tegen de Nbw-vergunningen (onder 41 en verder), de ontheffingen op grond van de Ffw (onder 49 en verder), de Waterwetvergunning (onder 57 en verder), de Wbr-vergunning (onder 62 en verder) en ten slotte de omgevingsvergunning en de ontheffing van het Bouwbesluit (onder 65 en verder).

Aan het einde van de uitspraak staat de conclusie (onder 70 en verder).

6. De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de overwegingen en in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.

HET INPASSINGSPLAN EN HET GEWIJZIGDE INPASSINGSPLAN

7. Het inpassingsplan en het gewijzigde inpassingsplan zijn vastgesteld ten behoeve van de bouw van het windpark en de bijbehorende voorzieningen. Het plan bestaat uit drie delen: het windpark zelf, het kabeltracé tussen het windpark en Oudehaske en het werk- en natuureiland van 2 ha met een luwe zone als vooroever van 25 ha.

ONTVANKELIJKHEID

8. De ministers en Windpark Fryslân B.V. betogen dat de beroepen van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] niet-ontvankelijk zijn omdat zij geen belanghebbenden zijn bij de bestreden besluiten.

De Afdeling ziet aanleiding om tevens het beroep van [appellant sub 5A] en [appellant sub 5B] bij de beoordeling van de belanghebbendheid te betrekken.

8.1. [appellant sub 1] woont in Den Helder op een afstand van ongeveer 31 km van de voorziene windturbines. Hij stelt belanghebbende te zijn bij de bestreden besluiten omdat hij met regelmaat over de Afsluitdijk het gebied passeert en hij actief is als toerzeiler. Daarnaast voelt hij zich als liefhebber van het wad en van de grote waterruimte in het algemeen sterk betrokken bij de landschappelijke kwaliteit van het IJsselmeergebied.

[appellant sub 3] woont in Burgum op een afstand van ongeveer 53 km van de voorziene windturbines. Hij verzet zich tegen het windpark omdat hij dit ziet als diefstal van wind. Volgens hem zijn de lucht, de wind en het landschap van de omwonenden en kan de minister de eigendom daarvan niet overdragen aan de exploitanten van het windpark. De wind heeft een economische waarde en de opbrengst daarvan dient aan de omwonenden toe te komen, aldus [appellant sub 3].

[appellant sub 2] woont in Dokkum op een afstand van ongeveer 58 km van de voorziene windturbines. Hij stelt regelmatig zijn vakantie door te brengen als toerzeiler langs de kust van Friesland. Daarnaast voelt hij als inwoner van Friesland de verantwoordelijkheid om de provincie mooi en leefbaar te houden en vreest hij precedentwerking van dit windpark. Verder zullen de toenemende investeringen in windenergie leiden tot een verhoging van zijn energierekening, aldus [appellant sub 2].

[appellant sub 5A] en [appellant sub 5B] zijn eigenaar van een...