Uitspraak Nº 201701277/1/R2, 201707226/1/R2 en 201710245/1/R2. Raad van State, 2019-04-30

• ECLI: ECLI:NL:RVS:2019:1399
• Date: 30 Abril 2019
• Docket Number: 201701277/1/R2, 201707226/1/R2 en 201710245/1/R2
• Court: Council of State (Netherlands)

201701277/1/R2, 201707226/1/R2 en 201710245/1/R2.

Datum uitspraak: 30 april 2019

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

1. Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland, gevestigd te 's-Graveland, gemeente Wijdemeren, en andere (hierna tezamen en in enkelvoud: NM),

2. [appellant sub 2], wonend te Scharendijke, gemeente Schouwen-Duiveland,

3. Natuur- en Vogelwacht Schouwen-Duiveland, gevestigd te Kerkwerve, gemeente Schouwen-Duiveland, (hierna: NVSD),

4. De Vereniging Zeeuwse Milieufederatie, gevestigd te Goes, (hierna: Zmf),

5. Zeil- en Surfcentrum Brouwersdam B.V., gevestigd te Ouddorp, gemeente Goeree-Overflakkee, (hierna: Brouwersdam B.V.),

6. Actiegroep Save Our Surfspot/Brouwerseiland NEE, gevestigd te Zierikzee (hierna: de Actiegroep),

en

1. de raad van de gemeente Schouwen-Duiveland,

2. het college van burgemeester en wethouders van Schouwen-Duiveland (hierna: het college van B&W),

3. het college van gedeputeerde staten van Zeeland, (hierna: het college),

4. de minister van Infrastructuur en Milieu (thans: de minister van Infrastructuur en Waterstaat),

5. de staatssecretaris van Economische zaken (thans: de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit),

verweerders.

Procesverloop

Bij besluit van 29 juni 2017, heeft de raad het bestemmingsplan "Brouwerseiland" vastgesteld.

Bij besluit van 31 juli 2017, heeft het college van B&W aan Brouwerseiland B.V. een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen verleend voor de realisatie van Brouwerseiland.

Bij besluit van 20 maart 2017, kenmerk IENM/BSK-2017/67178, heeft de minister van Infrastructuur en Milieu (thans: de minister van Infrastructuur en Waterstaat), aan de raad ontheffing verleend op grond van artikel 4.3a van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) in samenhang met artikel 3.2 van het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (hierna: Barro) van het bepaalde in artikel 2.3.5, eerste lid, in samenhang met artikel 2.3.1, tweede lid, van het Barro, voor het toestaan van nieuwe bebouwing in het kustfundament van de Brouwersdam buiten het stedelijk gebied voor de realisatie van Brouwerseiland.

Tegen deze besluiten hebben NM, NVSD, Brouwersdam B.V. en de Actiegroep beroep ingesteld.

Bij besluit van 6 december 2016 hebben de staatssecretaris (thans: de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) en het college aan Brouwerseiland B.V. een vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: de Nbw 1998) verleend voor de realisering van Brouwerseiland (hierna: de Nbw-vergunning).

Bij besluit van 6 december 2016, kenmerk 16019963, B-OGV160002/00129610, heeft het college aan Brouwerseiland B.V. een ontgrondingenvergunning verleend voor het uitvoeren van ontgrondingswerkzaamheden voor de ontwikkeling van het project Brouwerseiland, op de percelen, kadastraal bekend gemeente Middenschouwen, sectie G, nrs 501, 502, 625, gemeente Schouwen-Duiveland (hierna: de ontgrondingenvergunning, droge deel).

Tegen deze besluiten hebben NM, NVSD en [appellant sub 2] beroep ingesteld.

Bij besluit van 30 oktober 2017, kenmerk RWS-2017/41892, heeft de minister van infrastructuur en Milieu (thans: de minister van Infrastructuur en Waterstaat) aan Brouwerseiland B.V. een vergunning als bedoeld in de artikelen 6.12 en 6.14 van het Waterbesluit verleend voor het aanleggen en houden van eilanden, gebouwen, havens, landschapsduin en bijbehorende infrastructurele werken (hierna: de watervergunning).

Tegen dit besluit heeft Zmf beroep ingesteld.

Verweerders hebben verweerschriften ingediend.

Partijen hebben nadere stukken ingediend.

Op 26 juni 2018 hebben de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en het college een besluit genomen tot wijziging van de Nbw-vergunning.

De Afdeling heeft de zaken gevoegd ter zitting behandeld op 26 en 27 september 2018, waar partijen zijn verschenen of zich doen hebben vertegenwoordigen

Op 30 oktober 2018 heeft het college een besluit genomen tot wijziging van de Nbw-vergunning.

Op 7 november 2018 heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) antwoord gegeven op vragen die de Afdeling in de uitspraak van 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1259, heeft gesteld over het Programma Aanpak Stikstof.

Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:68 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heropend om partijen de gelegenheid te bieden te reageren op het besluit en het arrest.

Van deze gelegenheid is gebruik gemaakt.

Met toestemming van partijen is een nadere zitting achterwege gelaten.

De Afdeling heeft het onderzoek gesloten.

Overwegingen

Samenvatting

Bestemmingsplan

Het bestemmingsplan wordt vernietigd. De raad heeft een beoordeling gemaakt van het initiatief voor Brouwerseiland met de bijbehorende ontwerpen, zoals het beeldkwaliteitsplan en het stedenbouwkundig ontwerp. De verbeelding met bijbehorende regels zoals vastgelegd in het bestemmingsplan komt niet geheel overeen met dit initiatief. Daardoor zijn de gevolgen van het plan voor de windcondities van het surfgebied in de omgeving niet volledig in de overwegingen van de raad betrokken, is de openbare toegankelijkheid van het surfstrand niet gewaarborgd en waarborgt het plan niet dat er voldoende parkeergelegenheid zal zijn voor surfers. Het plan is op die onderdelen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid.

Met betrekking tot het onderzoek naar de overige gevolgen van het plan is onvoldoende onderzoek gedaan naar de vaste rust- of ligplaatsen van zeehonden. Ook in dat opzicht is het bestemmingsplan in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid.

Omgevingsvergunning

Omdat de omgevingsvergunning is gebaseerd op het bestemmingsplan dat wordt vernietigd, moet ook de omgevingsvergunning worden vernietigd.

Nbw-vergunning

Ook deze vergunning wordt vernietigd. Hoewel een deel van de beroepsgronden tegen de Nbw-vergunning niet slaagt, heeft het bevoegd gezag niet kunnen uitsluiten dat Brouwerseiland de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden in de omgeving zal aantasten.

Zo is niet zeker dat de instandhoudingsdoelen voor zeehonden in het gebied Voordelta niet in gevaar komen door de aanvoer van het zand dat gebruikt wordt voor het opspuiten van de eilanden van het project, zoals dat is vergund in de Nbw-vergunning.

Daarnaast zijn de gevolgen van de aanleg van Brouwerseiland voor de Grevelingen en van het gebruik van Brouwerseiland voor de Grevelingen en de Voordelta niet volledig en precies passend beoordeeld waar het gaat om de gevolgen voor niet-broedvogels waarvoor de Grevelingen als Natura 2000-gebied is aangewezen. Dat geldt ook voor zeehondensoorten waarvoor het deltagebied instandhoudingsdoelstellingen kent.

De Afdeling bestuursrechtspraak heeft nog geen uitspraak gedaan in de beroepszaken over het Programma Aanpak Stikstof (PAS). De beroepsgronden over de stikstofdepositie zien op dit PAS. De Afdeling geeft vooruitlopend op die uitspraak geen oordeel over de beroepsgronden over de stikstofdepositie.

Omdat de passende beoordeling voor de Nbw-vergunning ook gemaakt moest worden voor het bestemmingsplan, zijn de gebreken die hierboven zijn geconstateerd ook van toepassing op het bestemmingsplan.

Watervergunning

Het beroep tegen de watervergunning is ongegrond.

Formele aspecten

Het beroep van [appellant sub 2] is niet-ontvankelijk.

Het beroep van de Actiegroep is ontvankelijk.

De beroepsgronden over het verloop van de procedure zijn ongegrond.

Wat betekent de uitspraak voor Brouwerseiland?

Omdat de Afdeling het plan, de omgevingsvergunning en de Nbw-vergunning vernietigt, mag Brouwerseiland nu niet worden aangelegd. Aanvullende onderzoeken zijn nodig om eventuele nieuwe besluiten te onderbouwen.

Inhoudsopgave met verwijzing naar de nummers van de overwegingen

Inleiding

Beroepen tegen het bestemmingsplan, inclusief Barro

- Toetsingskader en omvang van de behandeling

- Voortraject van de besluitvorming

- Artikel 3.1.6 van het Besluit ruimtelijke ordening

- Barro

- Verordening Ruimte Provincie Zeeland

- Kustpact en het provinciale beleid

- Goede ruimtelijke ordening en afweging van belangen

- Belangen van de surfers.

- Belangen van Brouwersdam B.V.

- Natuurwaarden.

- Veiligheid.

Slotconclusie bestemmingsplan

Beroepen tegen de omgevingsvergunning

Beroepen tegen de Nbw-vergunning

- Inleiding.

- De besluiten van 26 juni 2018 en 30 oktober 2018

- De nieuwe voorschriften

- Gevolgen aanleg voor de Voordelta

- Gevolgen aanleg voor de Grevelingen en van gebruik voor de Grevelingen en de Voordelta

- Instandhoudingsdoelen van niet-broedvogels

- Instandhoudingsdoelen van zeehonden

- Stikstofdepositie

- Cumulatie

Slotconclusie Nbw-vergunning

Beroep tegen de watervergunning

- Algemene en inleidende beroepsgronden.

- Vertroebeling

- Waterveiligheid en klimaatverandering

- Beleidslijn kust

Slotconclusie watervergunning

Verwijzing naar zienswijzen in de beroepschriften

Formele aspecten

- Ontvankelijkheid [appellant sub 2]

- Ontvankelijkheid Actiegroep

- Procedurele aspecten

- Relativiteit

Voorlopige voorzieningen

Slotconclusie en definitieve geschilbeslechting

Proceskostenveroordeling

Beslissing

Bijlage

Inleiding

1. De bestreden besluiten zijn door de verschillende bevoegde bestuursorganen genomen om het project "Brouwerseiland" mogelijk te maken. Het project heeft als doel om een deel van de Grevelingen te transformeren tot een eilandenarchipel met ruimte voor verblijfsrecreatie. Het projectgebied ligt grotendeels binnen de huidige Middelplaathaven aan de oostzijde van de Brouwersdam in de gemeente Schouwen-Duiveland. Deze haven is een voormalige werkhaven die in 1971 is aangelegd voor de bouw van het deltawerk Brouwersdam. Het plangebied ligt voor een klein deel binnen het Natura 2000-gebied Grevelingen.

Over de Brouwersdam loopt de N57, die de eilanden...