Uitspraak Nº 201702833/1/R2. Raad van State, 2018-05-02

• ECLI: ECLI:NL:RVS:2018:1455
• Docket Number: 201702833/1/R2
• Date: 02 Mayo 2018
• Court: Council of State (Netherlands)

201702833/1/R2.

Datum uitspraak: 2 mei 2018

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

1. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], beiden wonend te Heeswijk-Dinther, gemeente Bernheze,

2. [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B], beiden wonend te Heeswijk-Dinther, gemeente Bernheze (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 2]),

en

1. de raad van de gemeente Bernheze

2. het college van burgemeester en wethouders van Bernheze,

verweerders.

Procesverloop

Bij besluit van 4 februari 2016 heeft de raad de coördinatieregeling als bedoeld in artikel 3.30 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) van toepassing verklaard op de voorbereiding en bekendmaking van het bestemmingsplan "Horeca Plein 1969 te Heeswijk-Dinther" (hierna: het plan) en een omgevingsvergunning voor de bouw van een horecagelegenheid aan het Plein 1969 te Heeswijk-Dinther (hierna: de omgevingsvergunning).

Bij besluit van 9 maart 2017 heeft de raad het plan vastgesteld.

Bij besluit van 13 maart 2017 heeft het college aan South-Side B.V de omgevingsvergunning verleend.

Tegen deze besluiten hebben [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] beroep ingesteld.

Het college heeft nadere stukken ingediend.

De raad en het college hebben een verweerschrift ingediend.

Bij besluit van 7 februari 2018 heeft het college de omgevingsvergunning gewijzigd (hierna: de gewijzigde omgevingsvergunning).

[appellanten sub 1] en [appellant sub 2] hebben hun zienswijze over de gewijzigde omgevingsvergunning naar voren gebracht.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 maart 2018, waar [appellanten sub 1], bijgestaan door mr. R.T. Kirpestein, rechtsbijstandverlener te Roermond, [appellant sub 2], vertegenwoordigd door mr. C.R. Jansen, rechtsbijstandverlener te Tilburg, en de raad en het college, vertegenwoordigd door ing. E. van Dijk en R.E.S. van Moorselaar, zijn verschenen.

Voorts is ter zitting South-Side B.V., belanghebbende, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door [gemachtigde B], gehoord.

Overwegingen

Inleiding

1. Het plan en de omgevingsvergunning hebben betrekking op de realisering van een grand café, bestaande uit een ijssalon, een snackbar en een overdekt terras aan de oostkant van Plein 1969 in Heeswijk-Dinther. Dit ter vervanging van een bestaande horecavoorziening nabij dit plein.

[appellanten sub 1] en [appellant sub 2] wonen aan de oostelijke zijde van het plangebied. Zij stellen dat aan het plan geen deugdelijke ruimtelijke onderbouwing en belangenafweging ten grondslag is gelegd en dat de bestreden besluiten leiden tot een aantasting van hun woon- en leefklimaat.

Het bestemmingsplan

Toetsingskader

2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.

Onderkeldering

3. [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] stellen dat mede als gevolg van de onderkeldering die in het plan mogelijk wordt gemaakt een grootschalige horecagelegenheid is toegestaan die ruimtelijk onvoldoende is onderbouwd en afgewogen.

3.1. Artikel 6, lid 6.1, van de planregels luidt:

"Ten aanzien van het oprichten van ondergrondse bouwwerken gelden de volgende bouwregels:

a. ondergrondse bouwwerken mogen uitsluitend binnen de contouren van de bovengrondse bebouwing worden opgericht;

b. de maximale bouwdiepte, inclusief de fundering, bedraagt 3 m onder peil.

Het begrip "ondergrondse bouwwerken" is in de planregels niet nader omschreven, maar omvat volgens de raad mede onderkeldering.

3.2. De raad heeft uiteengezet dat genoemde planregel standaard wordt opgenomen in bestemmingsplannen, waarbij het aan de initiatiefnemer wordt gelaten om daar al dan niet gebruik van te maken. Gebleken is dat South-Side B.V. afziet van onderkeldering van het pand. De raad heeft de Afdeling daarom verzocht de planregel te vernietigen.

3.3. Nu de raad van oordeel is dat een onderkeldering niet nodig is en hij zich in zoverre op een ander standpunt stelt dan hij in het bestreden besluit heeft gedaan en niet is gebleken dat gewijzigde omstandigheden hiertoe aanleiding hebben gegeven, moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit, wat betreft artikel 6, lid 6.1, van de planregels, niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid. De betogen slagen.

4. Gelet op 3.3. zal het bestreden besluit, voor zover het betreft artikel 6, lid 6.1, van de planregels, worden vernietigd. In het vervolg van deze uitspraak zal het plan worden beoordeeld zonder de mogelijkheid van onderkeldering.

Artikel 3.1.6, tweede lid, Besluit ruimtelijke ordening (ladder duurzame verstedelijking)

5. [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] stellen dat het plan in strijd is met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro). Het plan voorziet volgens van de Loop en Kaathoven in een horecavoorziening die in vergelijking met de bestaande gelegenheid aanzienlijk groter is en ook anders van aard is. Gelet hierop en gezien de locatie, waar voorheen geen gebouwen waren toegestaan, voorziet het plan volgens hen in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. In aanmerking genomen het geringe inwonertal van Heeswijk-Dinther en de bestaande horecavoorzieningen is er volgens hen geen actuele regionale behoefte aan de horecavoorziening. Gezien de bestaande leegstand van enkele panden in de directe omgeving is er bovendien geen noodzaak voor nieuwbouw, aldus [appellanten sub 1] en [appellant sub 2].

5.1. Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, zoals dat luidde ten tijde van belang, luidt:

"De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, voldoet aan de volgende voorwaarden:

a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;

b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en;

c. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld."

Artikel 1.1.1, eerste lid, luidt:

"In dit besluit en de hierop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

h. bestaand stedelijk gebied: bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca, alsmede de daarbij behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur;

i. stedelijke ontwikkeling: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen."

5.2. Volgens de zienswijzennota kan gezien de kleinschaligheid van de aangevraagde ontwikkeling niet gesteld worden dat hier sprake is van een stedelijke ontwikkeling in de zin van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. De behoefte aan deze ontwikkeling is overigens aanwezig, daar het een verplaatsing is van een bestaande voorziening naar een nieuwe locatie, aldus de zienswijzennota.

5.3. De Afdeling heeft in de uitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, onder 6.3 overwogen dat een in een bestemmingsplan voorziene ontwikkeling voldoende substantieel dient te zijn om als stedelijke ontwikkeling te kunnen worden aangemerkt. Wanneer een bestemmingsplan voorziet in een van de andere in artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro genoemde stedelijke voorzieningen dan woningbouw in de vorm van een gebouw met een bruto-vloeroppervlak (hierna: bvo) kleiner dan 500 m2, kan deze ontwikkeling in beginsel niet als een stedelijke ontwikkeling worden aangemerkt, aldus voornoemde uitspraak.

Zoals ter zitting door de raad is bevestigd voorziet het plan, gezien de omvang van het bestemmingsvlak van circa 690 m2, in de mogelijkheid om een horecagebouw op te richten met een bvo van meer dan 500 m2. Naar het oordeel van de Afdeling voorziet het plan daarmee in een stedelijke ontwikkeling. Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro stelt eisen aan de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt. Dat concrete bouwplannen een kleiner bvo kunnen bevatten laat dan ook onverlet dat het plan moet voldoen aan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Dat was overigens ook het standpunt van de raad in de plantoelichting, waar het plan wel aan deze bepaling is getoetst.

5.4. Uit de Nota van toelichting (2017) blijkt dat de aard en omvang van de ontwikkeling bepalend zijn voor de reikwijdte van het onderzoek naar, de beschrijving van en het overleg over de behoefte, waarvan de uitkomsten dienen te zijn opgenomen in de plantoelichting. Daaruit blijkt voorts dat het...