Uitspraak Nº 201802152/1/V1. Raad van State, 2018-11-26

• ECLI: ECLI:NL:RVS:2018:4108
• Date: 26 Noviembre 2018
• Docket Number: 201802152/1/V1
• Court: Council of State (Netherlands)

201802152/1/V1.

Datum uitspraak: 26 november 2018

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,

appellant,

tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem van 14 februari 2018 in zaak nr. 17/4653 in het geding tussen:

[wederpartij]

en

de staatssecretaris.

Procesverloop

Bij besluit van 23 maart 2016 heeft de staatssecretaris [wederpartij] een boete opgelegd van € 10.500,00 voor een overtreding als bedoeld in artikel 55a van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000).

Bij besluit van 1 februari 2017 heeft de staatssecretaris, voor zover thans van belang, het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard wat betreft de boete van € 3.000,00 voor overtreding van de administratieplicht en het bezwaar wat betreft de boete voor overtreding van de zorg- en informatieplicht van in totaal € 7.500,00 ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 14 februari 2018 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 1 februari 2017 vernietigd, het besluit van 23 maart 2016 herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.

Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.

[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 juli 2018, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. R.W. Veldhuis en mr. J.R. Baas, beiden advocaat te Den Haag, en door mr. B.M. Kristel, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. M.C. van Meppelen Scheppink, advocaat te Rotterdam, zijn verschenen.

Overwegingen

1. Het wettelijk kader en het beleidskader zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

Inleiding

2. [wederpartij] is een eenmanszaak die zich bezig houdt met de bemiddeling en het verblijf van Filipijnse vreemdelingen in Nederland als au pair en daarbij optreedt als erkend referent. De au pair in deze zaak is [de vreemdeling], aan wie de staatssecretaris een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd heeft verleend, geldig vanaf 11 juni 2014. Het gastgezin van de uitwisseling in deze zaak heeft zich gepresenteerd als het [echtpaar], bestaande uit [de gastvader], [de gastmoeder] en twee kinderen. In het kader van de bemiddelingsovereenkomst met [wederpartij] is een bewustverklaring van de gastouders van 21 maart 2014 overgelegd. De gastvader heeft, als vertegenwoordiger van het gastgezin, als het gezinsadres opgeven [locatie A] te Amsterdam en daartoe een uittreksel uit de basisregistratie personen (hierna: BRP) van de gemeente Amsterdam overgelegd van 27 maart 2014. Op dit uittreksel zijn naast de persoonsgegevens van de gastvader het huwelijk met de gastmoeder en de namen van de kinderen vermeld. In een vragenlijst van 8 augustus 2014 (hierna: de vragenlijst) vermeldt de vreemdeling voormeld adres als het adres van het gastgezin.

De uitspraak gaat over de vraag of de staatssecretaris heeft aangetoond dat [wederpartij] niet aan de op haar rustende zorg- en informatieplicht heeft voldaan. Volgens de staatssecretaris heeft [wederpartij] het gastgezin niet op zorgvuldige wijze geselecteerd en zich niet vergewist van het welzijn en welbevinden van de vreemdeling gedurende haar verblijf in het gastgezin. Ook heeft [wederpartij] volgens de staatssecretaris verzuimd de wijziging van de samenstelling van het gastgezin tijdig aan hem te melden. Naar aanleiding van het verhandelde ter zitting gaat de Afdeling eerst in op de vraag of de staatssecretaris, voor zover hij [wederpartij] schriftelijk heeft gevraagd stukken uit haar administratie over te leggen, gehouden was haar de cautie te geven.

Cautie

3. Ter zitting bij de Afdeling heeft [wederpartij] betoogd dat zij op verzoek van de staatssecretaris bij brief van 12 juni 2015 stukken uit haar administratie heeft overgelegd, zonder dat hij haar daarbij door het geven van de cautie op haar zwijgrecht, het recht om zichzelf niet te incrimineren, heeft gewezen. Dit brengt mee dat aan die overgelegde stukken geen bewijswaarde mag worden toegekend, aldus [wederpartij].

3.1. Zoals de Afdeling bij uitspraak van 27 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2115, heeft overwogen, volgt uit artikel 5:10a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) dat de cautieplicht bestaat wanneer naar objectieve maatstaven door een redelijk waarnemer kan worden vastgesteld dat de betrokkene wordt verhoord met het oog op het aan hem opleggen van een bestraffende sanctie. Blijft in een zodanig geval de cautie ten onrechte achterwege, dan kan de verklaring van de betrokkene in de regel niet worden gebruikt als bewijs voor de feiten die aan de sanctie ten grondslag zijn gelegd.

Verder heeft de Afdeling bij genoemde uitspraak overwogen dat evenmin voor zodanig bewijs kan worden gebruikt de verklaring die de betrokkene onder dwang heeft afgelegd. Dat is bijvoorbeeld het geval als de betrokkene op grond van artikel 5:20, eerste lid, van de Awb gehouden was een verklaring af te leggen.

3.2. Blijkens de in de bijlage opgenomen artikelen, in het bijzonder artikel 54, tweede lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000, in verbinding met artikel 4.54, vierde lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000) en de artikelen 4.28 en 4.41, derde lid, van het Voorschrift Vreemdelingen 2000 (hierna: het VV 2000) heeft de regelgever een op de referent toegesneden toezichtsysteem ontwikkeld, waarbij de staatssecretaris op basis van de administratie van de referent toezicht houdt op de naleving van de zorg- en informatieplichten van de referent.

Met het oog op deze plichten moest [wederpartij] niet alleen het gastgezin zorgvuldig selecteren en zich vergewissen van het welzijn en welbevinden van de vreemdeling, maar moest zij ook daarover gegevens en bescheiden in haar administratie opnemen en deze op verzoek aan de staatssecretaris verstrekken. Dit brengt mee dat [wederpartij] geacht wordt over de in artikel 4.28 van het VV 2000 genoemde gegevens en bescheiden te beschikken en dat de staatssecretaris deze gegevens en bescheiden in het kader van het toezicht kon opvragen. [wederpartij] kan zich in zoverre niet op haar zwijgrecht beroepen.

Het betoog faalt.

De aangevallen uitspraak

4. De rechtbank heeft overwogen dat de staatssecretaris onvoldoende bewijs heeft geleverd voor het opleggen van de boete wegens schending van de zorg- en informatieplicht. Voor zover de staatssecretaris aan de boeteoplegging het boeterapport van 8 december 2015 en de door [wederpartij] overgelegde administratie ten grondslag heeft gelegd, heeft de rechtbank er op gewezen dat een aantal onduidelijkheden bestaat. Desondanks heeft de staatssecretaris geen nader onderzoek verricht, bijvoorbeeld door [wederpartij] te bevragen. Verder heeft de rechtbank overwogen dat de staatssecretaris het voor [wederpartij] ontlastende materiaal, zoals de vragenlijst met daarin de mededeling van de vreemdeling dat zij in het huis van het gastgezin verblijft, niet inzichtelijk bij de beoordeling heeft betrokken. Uit de vragenlijst blijkt dat de vreemdeling op diverse punten andersluidend heeft verklaard dan zij in de zienswijze in het kader van de intrekking van haar verblijfsvergunning heeft gedaan. In lijn met de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal van 12 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1034, en de uitspraak van de Afdeling van 5 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1819, had het op de weg van de staatssecretaris gelegen nader onderzoek te doen, bijvoorbeeld door de vreemdeling en het gastgezin te horen. Daar komt bij dat het boeterapport niet op ambtseed of -belofte is opgemaakt, aldus de rechtbank.

Voor zover de staatssecretaris in bezwaar aan de boeteoplegging aanvullende bewijsstukken ten grondslag heeft gelegd, heeft de rechtbank overwogen dat de staatssecretaris in de schriftelijke verklaring van de gastvader van 1 juli 2016, dat de gastmoeder pas na het vertrek van de vreemdeling, op 14 december 2014, de gemeenschappelijke woning te Amsterdam heeft verlaten, ten onrechte geen aanleiding heeft gezien betrokkenen te horen over de discrepanties tussen de verklaringen van de gastvader en die van de vreemdeling.

Bewijs van de overtreding en zorgvuldig onderzoek

5. De grieven zijn gericht tegen de onder 4. weergegeven overwegingen. Volgens de staatssecretaris heeft hij het bewijs geleverd dat [wederpartij] niet aan de op haar rustende zorg- en informatieplicht heeft voldaan. Voor het vaststellen van de overtredingen was, anders dan de rechtbank heeft overwogen, het horen van de vreemdeling en/of het gastgezin niet nodig, aldus de staatssecretaris.

6. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling geldt als uitgangspunt dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust van een overtreding en dat, in geval van twijfel, aan de betrokkene het voordeel van de twijfel dient te worden gegund (vergelijk overweging 4.8.3 van het arrest van de Hoge Raad van 15 april 2011, ECLI:NL:HR:2011:BN6324, en de uitspraak van de Afdeling van 10 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:234).

De rechtbank heeft terecht aansluiting gezocht bij de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal van 12 april 2017 en de Afdelingsuitspraak van 5 juli 2017. Wat betreft de overweging van de rechtbank dat het boeterapport niet op ambtseed of -belofte is opgemaakt, geldt in bestuurlijke boetezaken geen wettelijke verplichting voor de toezichthouder, in het bijzonder de toezichthouder bedoeld in artikel 4.1.a, eerste lid, aanhef en onder b, van het VV 2000, om het boeterapport op ambtseed of -belofte op te maken. Dat neemt niet weg dat het onder omstandigheden uit een oogpunt van zorgvuldige voorbereiding van het boetebesluit nodig kan zijn dat de staatssecretaris, in lijn met de uitvoeringspraktijk van de Wet arbeid vreemdelingen, de boeteoplegging wel op een zodanig opgemaakt boeterapport baseert en het gewenst kan zijn dat hij...