Uitspraak Nº 201810151/1/R1. Raad van State, 2020-04-22

• ECLI: ECLI:NL:RVS:2020:1125
• Date: 22 Abril 2020
• Docket Number: 201810151/1/R1

201810151/1/R1.

Datum uitspraak: 22 april 2020

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

1. Vereniging Oud Hoorn, gevestigd te Hoorn,

2. Pampus I B.V., gevestigd te Amsterdam, en anderen (hierna: Pampus en anderen),

3. Stichting Zuyderzeedijk, gevestigd te Edam, gemeente Edam-Volendam, en anderen,

4. [appellant sub 4], wonend te Warder, gemeente Edam-Volendam,

5. [appellante sub 5], wonend te Marken, gemeente Waterland,

en

1. het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,

2. de minister van Infrastructuur en Waterstaat,

verweerders.

Procesverloop

Bij besluit van 19 september 2018 heeft het college van hoofdingelanden van het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier (hierna: het college van HHNK) op grond van artikel 5.4 van de Waterwet het projectplan "Waterwet Versterking Markermeerdijken" vastgesteld.

Bij besluit van 30 oktober 2018 heeft het college van gedeputeerde staten op grond van artikel 5.7, eerste lid, van de Waterwet goedkeuring verleend aan het projectplan (hierna: goedkeuringsbesluit).

Ter uitvoering van het projectplan zijn de hierna te noemen besluiten genomen (hierna gezamenlijk: de uitvoeringsbesluiten).

Bij besluit van 1 oktober 2018 heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat een vergunning verleend op grond van de Ontgrondingenwet.

Bij besluit van 31 oktober 2018 heeft het college van gedeputeerde staten op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht voor de activiteiten "handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening", "het wijzigen van een provinciaal monument" en "het vellen van een houtopstand" een omgevingsvergunning verleend voor de versterking van de Markermeerdijken. Provinciale staten van Noord-Holland hebben bij besluit van 28 augustus 2018 verklaard dat zij daartegen geen bedenkingen hebben.

Bij besluit van 31 oktober 2018 heeft het college van gedeputeerde staten een ontheffing soortenbescherming verleend op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb en Wnb-ontheffing)).

Bij besluit van 31 oktober 2018 heeft het college van gedeputeerde staten een vergunning gebiedsbescherming (hierna: Wnb-vergunning) verleend op grond van de Wnb.

Tegen het goedkeuringsbesluit hebben alle appellanten beroep ingesteld.

Pampus en anderen en [appellant sub 4] hebben eveneens tegen alle uitvoeringsbesluiten beroep ingesteld. Stichting Zuyderzeedijk en anderen en [appellante sub 5] hebben eveneens beroep ingesteld tegen de omgevingsvergunning, de Wnb-vergunning en de Wnb-ontheffing. Vereniging Oud Hoorn heeft eveneens tegen de omgevingsvergunning beroep ingesteld.

Verweerders hebben een verweerschrift ingediend.

De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desgevraagd een deskundigenverslag uitgebracht.

Pampus en anderen, Stichting Zuyderzeedijk en anderen, [appellant sub 4] en verweerders hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.

Stichting Zuyderzeedijk en anderen, [appellant sub 4], Vereniging Oud Hoorn, Pampus en anderen en verweerders hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 en 30 oktober 2019, waar appellanten in persoon zijn verschenen en/of zich hebben doen vertegenwoordigen. Verweerders hebben zich doen vertegenwoordigen. Voorts is het college van HHNK ter zitting als partij gehoord.

Overwegingen

Inhoudsopgave

Wettelijke bepalingen: rechtsoverweging 1

Inleiding: rechtsoverweging 2

Toetsingskader projectplan: rechtsoverweging 3

Ontvankelijkheid: rechtsoverweging 4

Intrekkingen: rechtsoverweging 7

Procedureel: rechtsoverweging 8

Artikel 1.6a van de Crisis- en herstelwet: rechtsoverweging 10

Inhoudelijk: rechtsoverweging 11

Milieueffectrapport: rechtsoverweging 11

Toetsing en noodzaak: rechtsoverweging 19

Ontwerp: rechtsoverweging 22

Natura 2000-gebieden: rechtsoverweging 24

Soortenbescherming: rechtsoverweging 35

Natuurnetwerk Nederland en het weidevogelleefgebied: rechtsoverweging 49

Cultuurhistorische waarden: rechtsoverweging 55

Schade: rechtsoverweging 77

De individuele/losse beroepsgronden van Stichting Zuyderzeedijk en anderen: rechtsoverweging 78

Het beroep van Pampus en anderen: rechtsoverweging 93

Conclusie en proceskosten: rechtsoverweging 101

Wettelijke bepalingen

1. De (wettelijke) bepalingen die ten grondslag liggen aan de hierna volgende rechtsoverwegingen, zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.

Inleiding

2. De Markermeerdijken, een 47,8 km lang dijktraject tussen Hoorn en Amsterdam, beschermen het achterland tegen overstroming. Ze zijn ook een provinciaal monument. Met een wijziging van de Wet op de waterkering in 2002 zijn de Markermeerdijken wettelijk aangemerkt als primaire waterkering waardoor de veiligheidsnormen voor primaire waterkeringen daarvoor zijn gaan gelden. Bij de tweede landelijke toetsronde in 2006 bleek 30,8 km van het dijktraject niet te voldoen aan de toen geldende wettelijke overschrijdingsnorm van 1:10.000 per jaar. In 2011 is bij de derde landelijke toetsronde nog eens 16,5 km van het dijktraject afgekeurd. Sinds de afkeuringen van de Markermeerdijken in 2006 en 2011 is een nieuwe normering voor waterveiligheid ontwikkeld en uitgewerkt. De nieuwe norm is een overstromingskans van 1:1.000 per jaar. Volgens verweerders biedt dit dijktraject op dit moment niet de vereiste veiligheid aan het achterland, waar ongeveer 1,2 miljoen mensen wonen en de aldaar aanwezige huizen, bedrijven, infrastructuur en andere publieke en private voorzieningen een waarde van ongeveer 25 miljard euro vertegenwoordigen.

Het HHNK is als beheerder verantwoordelijk voor de Markermeerdijken en heeft met het oog op de veiligheid daarvan een projectplan opgesteld. Het projectplan voorziet in versterkingsmaatregelen. Ter uitvoering van het projectplan zijn de uitvoeringsbesluiten genomen. De dijkversterking wordt feitelijk uitgevoerd door de Alliantie Markermeerdijken, een samenwerkingsverband van HHNK met verschillende marktpartijen.

Toetsingskader projectplan

3. Een besluit tot vaststelling van een projectplan dat ziet op de wijziging van een primaire waterkering, is op grond van artikel 5.7, eerste lid, van de Waterwet onderworpen aan de goedkeuring van het college van gedeputeerde staten. Hiermee is, gelet op de algemene bij een projectplan betrokken belangen, beoogd het college van gedeputeerde staten toezicht te laten uitoefenen, ook indien die belangen geen ruimtelijke doorwerking hebben (Kamerstukken II 2006/07, 30 818, nr. 3, blz. 105).

Het projectplan is vormvrij. In de Waterwet wordt aan een projectplan wel een aantal inhoudelijke eisen gesteld, zoals de eis dat het projectplan een beschrijving bevat van de te treffen voorzieningen, gericht op het ongedaan maken of beperken van eventuele nadelige gevolgen van het werk (Kamerstukken II 2006/07, 30 818, nr. 3, blz. 40). Zowel het besluit tot vaststelling van een projectplan als het besluit van het college van gedeputeerde staten tot goedkeuring van een dergelijk vaststellingsbesluit zijn besluiten als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). In verband daarmee dienen deze besluiten te voldoen aan de algemene voor besluiten geldende bepalingen, als opgenomen in de afdelingen 3.2 en 3.7 van de Awb. Nu ingevolge artikel 8.5, eerste lid, van de Awb in samenhang gelezen met artikel 1 van de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak en artikel 5.5 van de Waterwet tegen een besluit tot vaststelling van een projectplan geen beroep kan worden ingesteld, ligt alleen het goedkeuringsbesluit van het college van gedeputeerde staten ter beoordeling aan de Afdeling voor.

Afgezien van ambtshalve door de Afdeling te beoordelen aspecten, beoordeelt de Afdeling, gelet op artikel 10:27 van de Awb en artikel 5.7, eerste lid, van de Waterwet, of in hetgeen appellanten hebben aangevoerd aanleiding bestaat voor het oordeel dat het college van gedeputeerde staten het projectplan in strijd met het algemeen belang had moeten achten, en of aanleiding bestaat voor het oordeel dat het projectplan niet getuigt van een evenwichtige belangenafweging of anderszins in strijd is met het recht.

Ontvankelijkheid

[appellante sub 5]

4. Het beroep van [appellante sub 5] is gericht tegen het goedkeuringsbesluit, de omgevingsvergunning, de Wnb-vergunning en de Wnb-ontheffing.

4.1. In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder een belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In artikel 8:1 van de Awb is bepaald dat een belanghebbende tegen een besluit beroep kan instellen bij de bestuursrechter. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.

4.2. Wie rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit - zoals een bestemmingsplan of een vergunning - toestaat, is in beginsel belanghebbende bij dat besluit. Echter, het moet dan wel gaan om gevolgen van enige betekenis. Zonder gevolgen van enige betekenis heeft de betrokkene geen persoonlijk belang bij het besluit. Hij onderscheidt zich dan onvoldoende van anderen. Om te bepalen of er gevolgen van enige betekenis voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van een betrokkene zijn, wordt acht geslagen op factoren als afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (o.a. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig ook in onderlinge samenhang worden bezien. Ook de aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen daarbij een rol spelen.

4.3. [appellante sub 5] woont op het perceel [locatie 1] te Marken. De afstand tussen het perceel van [appellante sub 5] en het dichtstbij gelegen deel van de te versterken dijk, zijnde module 12, is meer dan 2,5 km. Daargelaten of [appellante...