Uitspraak Nº 201901498/1/A3. Raad van State, 2020-01-22

• ECLI: ECLI:NL:RVS:2020:169
• Docket Number: 201901498/1/A3
• Date: 22 Enero 2020
• Court: Council of State (Netherlands)

201901498/1/A3.

Datum uitspraak: 22 januari 2020

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

Content Publishing Limited (hierna: CPL), gevestigd te Malta,

appellante,

tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 10 januari 2019 in zaak nr. 18/1068 in het geding tussen:

CPL

en

de raad van bestuur van de Kansspelautoriteit (hierna: de KSA).

Procesverloop

Bij besluit van 7 augustus 2017 heeft de KSA CPL onder oplegging van een dwangsom gelast het maken van reclame voor aanbieders van online kansspelen die niet over een vergunning ingevolge de Wet op de kansspelen (hierna: Wok) beschikken, te staken en gestaakt te houden.

Bij afzonderlijk besluit van eveneens 7 augustus 2017 heeft de KSA besloten over te gaan tot openbaarmaking van voormeld dwangsombesluit.

Bij besluit van 28 december 2017 heeft de KSA het door CPL tegen de te onderscheiden besluiten van 7 augustus 2017 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 10 januari 2019 heeft de rechtbank het door CPL daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft CPL hoger beroep ingesteld.

De KSA heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 december 2019, waar CPL, vertegenwoordigd door mr. M.I. Robichon - Lindenkamp, advocaat te Amsterdam, en de KSA, vertegenwoordigd door mr. R.L. Straathof en

mr. S. van Douwen, zijn verschenen.

Overwegingen

Wet- en regelgeving

1. De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in een bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.

Inleiding

2. CPL is, naar zij stelt, een zogeheten publishing company, gespecialiseerd in het beheren van websites en het aanleveren van content aan diverse websites, waarmee zij het publiek informeert over kansspelgerelateerde onderwerpen. Volgens de KSA heeft CPL in strijd gehandeld met het bevorderingsverbod van artikel 1, aanhef en onder b, van de Wok door reclame te maken voor aanbieders van online kansspelen die niet beschikken over een vergunning ingevolge de Wok. Het geschil gaat over de vraag of het bevorderingsverbod is overtreden en of de opgelegde last onder dwangsom rechtmatig en evenredig is.

Oplegging last onder dwangsom

3. De KSA heeft bij besluit van 7 augustus 2017 aan CPL een last onder dwangsom opgelegd. Aan de oplegging van het dwangsombesluit heeft de KSA ten grondslag gelegd dat toezichthouders hebben geconstateerd dat CPL op de verschillende websites die zij beheert en exploiteert reclame-uitingen heeft geplaatst die, na het aanklikken daarvan, doorgeleiden naar diverse websites waarop kansspelen worden aangeboden. Die online kansspelaanbieders beschikken niet over een vergunning ingevolge de Wok. Het maken van reclame voor dergelijke websites dient volgens de KSA te worden aangemerkt als het bevorderen van het aanbod hetgeen op grond van artikel 1, aanhef en onder b, van de Wok is verboden.

De aan CPL opgelegde last houdt in dat zij binnen een week na dagtekening van deze last overtreding van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wok dient te staken en gestaakt te houden. CPL kan dit volgens de KSA doen door alle reclame- en wervingsuitingen voor kansspelen, waarvoor geen vergunning ingevolge de Wok is verleend, te beëindigen en beëindigd te houden. Vanaf 15 augustus 2017 verbeurt CPL voor iedere vastgestelde overtreding per dag een dwangsom van € 1.500,00 tot een maximum van € 21.000,00.

Het besluit tot openbaarmaking

4. Bij afzonderlijk besluit van 7 augustus 2017 heeft de KSA besloten om het dwangsombesluit openbaar te maken. Volgens de KSA weegt het maatschappelijk belang om de consument te informeren over, dan wel te waarschuwen voor handelspraktijken die in strijd zijn met de Wok zwaarder dan het belang van CPL om openbaarmaking te voorkomen.

Het besluit op bezwaar

5. In het besluit op bezwaar heeft de KSA het dwangsombesluit en het besluit tot openbaarmaking daarvan gehandhaafd.

Hoger beroep

- bevorderingsverbod overtreden? -

6. CPL betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij in strijd heeft gehandeld met het bevorderingsverbod als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wok. Zij voert hiertoe aan dat de rechtbank een te ruime uitleg aan dit artikel heeft gegeven. Volgens CPL is het bevorderingsverbod gebaseerd op artikel 2 van de Loterijwet 1905 en blijkt uit de parlementaire geschiedenis dat dit verbod uitsluitend betrekking heeft op directe en actieve vormen van bevorderen van deelname aan kansspelen. Het maken van online reclame valt hier niet onder. In dit verband verwijst zij naar het arrest van de Hoge Raad van 23 februari 1971, NJ 1971/211 en de uitspraak van de Afdeling van 27 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3571. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte geconcludeerd dat de websites die CPL beheert zijn gericht op het bevorderen van online kansspelen, aldus CPL.

6.1. Op de door de KSA onderzochte websites die in beheer zijn van CPL zijn uitingen geplaatst waarbij in wervende bewoordingen online casino’s worden gepromoot. Ook zijn op de onderzochte websites hyperlinks geplaatst die doorverwijzen naar aanbieders van online kansspelen. Daarnaast zijn er op de websites zogeheten banners van aanbieders van online kansspelen geplaatst. Het gaat daarbij steeds om aanbieders die niet over een vergunning ingevolge de Wok beschikken. De Afdeling is van oordeel dat voormelde uitingen en gedragingen moeten worden aangemerkt als het maken van reclame voor aanbieders van online kansspelen die niet over een vergunning ingevolge de Wok beschikken. De vraag is vervolgens of het maken van reclame voor deze kansspelaanbieders onder het bevorderingsverbod van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wok valt en of dit verbod aldus door CPL is overtreden. De Afdeling overweegt hierover als volgt.

6.2. In artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wok is, voor zover hier van belang, bepaald dat het is verboden de deelneming aan een onder a bedoelde gelegenheid, gegeven zonder vergunning ingevolge deze wet te bevorderen.

6.3. Het in artikel 5:4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) neergelegde legaliteitsbeginsel, dat ook van toepassing is op herstelsancties als de aan CPL opgelegde last onder dwangsom, houdt onder meer in dat tegen een gedraging alleen handhavend kan worden opgetreden indien deze vooraf bij wettelijk voorschrift als verboden gedraging is omschreven. Hierbij geldt dat de verboden gedraging nauwkeurig, duidelijk en ondubbelzinnig geformuleerd moet zijn.

6.4. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wok (Kamerstukken II 1963/64, 7603, nr. 3, blz. 11) blijkt dat voor het in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van deze wet opgenomen begrip ‘bevorderen’ aansluiting is gezocht bij artikel 2 van de...