Uitspraak Nº 202006510/1/R3. Raad van State, 2025-04-30

• ECLI: ECLI:NL:RVS:2025:1971
• Date: 30 April 2025
• Docket Number: 202006510/1/R3
• Issuer: Council of State (Netherlands)

202006510/1/R3.

Datum uitspraak: 30 april 2025

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak onderscheidenlijk tussenuitspraak met toepassing van

artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in het geding tussen:

1. [appellante sub 1], gevestigd te Groenekan, gemeente De Bilt, en anderen (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellante sub 1]),

2. [appellante sub 2], wonend te De Bilt,

3. [appellanten sub 3], beiden wonend te Utrecht,

4. [appellanten sub 4], beiden wonend te Bilthoven, gemeente De Bilt (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 4]),

5. [appellanten sub 5], beiden wonend te Utrecht (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 5]),

6. Kanaaldijk Helmond B.V., gevestigd te Nieuwegein, en anderen,

7. [appellant sub 7], wonend te Utrecht,

8. [appellant sub 8], wonend te Groenekan, gemeente De Bilt,

9. Ocean Outdoor Nederland B.V., gevestigd te Breda,

10. V.O.F. Partycentrum-Restaurant "Boerderij Mereveld", gevestigd te Utrecht, waarvan de vennoten zijn [vennoot A], gevestigd te Houten, en [vennoot B], gevestigd te Bunnik (hierna: Boerderij Mereveld),

11. [appellant sub 11], wonend te De Bilt,

12. [appellanten sub 12], beiden wonend te Utrecht,

13. [appellant sub 13], wonend te Utrecht,

14. [appellant sub 14] en anderen, allen wonend te Houten,

15. [appellanten sub 15], beiden wonend te Groenekan, gemeente De Bilt (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 15]),

16. [appellanten sub 16], beiden wonend te Utrecht (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 16]),

17. [appellante sub 17], gevestigd te De Bilt,

18. Stichting Groenekans Landschap, gevestigd te Groenekan, gemeente De Bilt,

19. Stichting Milieuzorg Zeist en omstreken, gevestigd te Zeist (hierna: Stichting Milieuzorg Zeist),

20. [appellante sub 20], gevestigd te Groenekan, gemeente De Bilt, waarvan de vennoten zijn [vennoot C] en [vennoot D], beiden wonend te Groenekan, gemeente De Bilt (hierna: [vennoot C]),

21. [appellant sub 21], wonend te Utrecht,

22. [appellant sub 22] en anderen, allen wonend te Utrecht,

23. Milieu- en natuurvereniging FAMINA, gevestigd te Zeist, en [appellant sub 23B], wonend te Zeist,

24. Vereniging Leefmilieu, gevestigd te Nijmegen, en anderen,

25. [appellant sub 25], wonend te Utrecht,

26. [appellant sub 26], wonend te Groenekan, gemeente De Bilt,

27. Stal van Brenk B.V. en [appellant sub 27B], gevestigd respectievelijk wonend te Groenekan, gemeente De Bilt,

28. [appellant sub 28], wonend te Utrecht,

29. [appellant sub 29], wonend te Utrecht,

appellanten,

en

de minister van Infrastructuur en Waterstaat,

verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 17 november 2020 heeft de minister het tracébesluit "A27/A12 Ring Utrecht 2020" (hierna: het tracébesluit 2020) vastgesteld.

Tegen dit besluit hebben appellanten, met uitzondering van Stal van Brenk en [appellant sub 27B], [appellant sub 28] en [appellant sub 29], beroep ingesteld.

De minister heeft een verweerschrift ingediend.

Een aantal partijen heeft nadere stukken ingediend.

De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft op verzoek van de Afdeling een deskundigenbericht uitgebracht (hierna: STAB-advies). Een aantal partijen heeft naar aanleiding van het STAB-advies een zienswijze naar voren gebracht.

Bij besluit van 13 juli 2022 heeft de minister het tracébesluit "A27/A12 Ring Utrecht 2022" (hierna: het tracébesluit 2022) vastgesteld. Een aantal appellanten heeft naar aanleiding van het tracébesluit 2022 een zienswijze naar voren gebracht.

Stal van Brenk en [appellant sub 27B], [appellant sub 28] en [appellant sub 29] hebben tegen het tracébesluit 2022 beroep ingesteld.

De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 19, 20 en 21 november 2024, waar een aantal appellanten is verschenen of zich heeft laten vertegenwoordigen. Ook de minister heeft zich laten vertegenwoordigen.

Overwegingen

SAMENVATTING

1. Het project A27/A12 Ring Utrecht maakt een verbreding mogelijk van de A27 tussen de aansluiting Houten en de aansluiting Bilthoven, een verbreding van de A28 tussen de aansluiting Waterlinieweg en de Vollenhoventunnel en een verbreding van de parallelrijbanen van de A12 tussen knooppunt Oudenrijn en knooppunt Lunetten.

2. In deze uitspraak beoordeelt de Afdeling de beroepen gericht tegen de besluiten van de minister tot vaststelling van de tracébesluiten 2020 en 2022. Het tracébesluit 2022 wijzigt het tracébesluit 2020 op onderdelen. De reden daarvoor is dat aan het tracébesluit 2020 een passende beoordeling ten grondslag ligt die is gebaseerd op een 5 km-rekengrens in de stikstofberekeningen. Een dergelijke rekengrens geeft, gelet op eerdere uitspraken van de Afdeling, geen volledig beeld van de gevolgen van het tracébesluit voor de betrokken Natura 2000-gebieden. Om die reden heeft de minister nieuwe stikstofberekeningen laten uitvoeren waarbij is uitgegaan van een 25 km-rekengrens. Dit heeft geleid tot een nieuwe passende beoordeling en wijzigingen in het tracébesluit die zijn opgenomen in het tracébesluit 2022.

3. In de uitspraak oordeelt de Afdeling voor een deel van de appellanten dat het beroep niet-ontvankelijk is. De reden daarvoor is dat deze appellanten geen beroep hebben ingesteld tegen de eerdere tracébesluiten voor het project A27/A12 Ring Utrecht.

4. Van de ontvankelijke appellanten is een groot deel van de beroepen ongegrond. Zo slagen onder meer niet de betogen die betrekking hebben op de mogelijke alternatieven en varianten voor het tracé. De Afdeling beoordeelt in deze uitspraak, aan de hand van de beroepsgronden, uitsluitend of de door de minister gemaakte keuzes berusten op voldoende kennis over de relevante feiten en belangen, of die keuzes deugdelijk zijn gemotiveerd en of de nadelige gevolgen van het tracébesluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. De Afdeling acht op basis van de stukken die in deze procedure zijn ingebracht de door de minister gemaakte keuzes voor het tracé, waaronder de wegverbreding ter hoogte van het landgoed Amelisweerd, voldoende onderbouwd. Hoewel de Afdeling begrip heeft voor de wens van een groot aantal appellanten om landgoed Amelisweerd onaangetast te laten, is het niet aan de Afdeling om te bepalen hoe het tracé het beste kan worden vormgegeven. Die keuze is aan de minister. De in het besluit gemaakte keuzes tussen verschillende alternatieven en varianten van het tracé zijn voor een groot deel gebaseerd op beleidsmatige en politieke afwegingen. Daar kan de Afdeling niet in treden. De Afdeling kan en mag haar eigen oordeel namelijk niet in de plaats stellen van dat van de minister, aan wie bij de te maken afwegingen beleids- en beoordelingsruimte toekomt.

Hierbij merkt de Afdeling ook nog op dat zij in deze uitspraak niet inhoudelijk ingaat op het nieuwe regioalternatief, ook wel ARU genoemd, dat eind 2023 door de gemeente en provincie Utrecht is gepresenteerd. De reden hiervoor is dat dit alternatief pas bekend is geworden na de vaststelling van de bestreden tracébesluiten, terwijl de Afdeling die besluiten moet toetsen op basis van de feiten zoals die zich voordeden en het recht zoals dat gold op het moment van het nemen van die besluiten. In zoverre kwam ARU dan ook te laat. Voor zover in het maatschappelijk debat naar voren komt dat, bijvoorbeeld naar aanleiding van het nieuwe regioalternatief, andere keuzes (hadden) moeten worden gemaakt, is het aan bijvoorbeeld de Staten-Generaal om de minister over de gemaakte keuzes ter verantwoording te roepen.

5. Gegrond zijn de beroepen van Vereniging Leefmilieu en anderen, Stichting Milieuzorg Zeist en van twee natuurlijke personen.

6. De gegronde beroepen van Vereniging Leefmilieu en anderen en Stichting Milieuzorg Zeist hebben betrekking op de bescherming van Natura 2000-gebieden. De Afdeling heeft in deze uitspraak geoordeeld dat nog verschillende gebreken kleven aan de passende beoordeling die ten grondslag ligt aan het tracébesluit 2022, en de ADC-toets. De Afdeling zal de minister in deze uitspraak de gelegenheid geven om die gebreken te herstellen. Voor Vereniging Leefmilieu en anderen en Stichting Milieuzorg Zeist vormt deze uitspraak om die reden een zogenoemde tussenuitspraak.

6.1. Allereerst heeft de Afdeling naar aanleiding van het beroep van Vereniging Leefmilieu en anderen geoordeeld dat de toegepaste externe saldering nog ontoereikend is onderbouwd. Dit licht de Afdeling als volgt toe. De minister heeft op basis van de passende beoordeling die is opgesteld voor het tracébesluit 2022 geconcludeerd dat het project mogelijk bij een aantal Natura 2000-gebieden kan leiden tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van deze gebieden. Om die reden heeft de minister in het tracébesluit 2022 de (gedeeltelijke) beëindiging van een aantal agrarische bedrijven ingezet als zogenoemde mitigerende maatregel. Dit houdt in dat de toename aan stikstofdepositie die het project A27/A12 Ring Utrecht tot gevolg heeft op een Natura 2000-gebied wordt weggestreept tegen de afname van de stikstofdepositie op datzelfde Natura 2000-gebied door het (gedeeltelijk) beëindigde agrarische bedrijf. Dit wordt ook wel extern salderen genoemd. Om extern salderen te kunnen inzetten als mitigerende maatregel gelden verschillende voorwaarden. Nog niet is gebleken dat aan al deze voorwaarden wordt voldaan. De minister dient in het kader van deze voorwaarden de volgende gebreken te herstellen:

- bij de inzet van extern salderen als mitigerende maatregel moet worden voldaan aan het zogenoemde additionaliteitsvereiste. Dit betekent dat moet worden onderbouwd dat de (gedeeltelijke) beëindiging van de ingezette agrarische bedrijven niet nodig is voor het behoud van de gunstige staat van instandhouding van de natuurwaarden in de betrokken Natura 2000-gebieden (artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn) en ook niet nodig is om verslechteringen of verstoringen die significante...