Uitspraak Nº 21/2685 Wajong. Centrale Raad van Beroep, 2023-11-10

• ECLI: ECLI:NL:CRVB:2023:2086
• Date: 10 November 2023
• Docket Number: 21/2685 Wajong
• Issuer: Centrale Raad van Beroep (Nederland)

Raadsheer advocaat-generaal

Centrale Raad van Beroep

Conclusie

R.H. de Bock

In de zaak

[Appellant]
gemachtigde: A.M. Taconis

tegen

Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV)

0 Samenvatting

0.1

Deze zaak gaat over een jonge man met een uitkering op grond van de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten (Wajong). Eind 2019 besluit het UWV de Wajong-uitkering over een tweetal periodes in 2016-2017 en 2018 tot een bedrag van € 14.403,66 te herzien en van hem terug te vorderen. In deze periodes heeft betrokkene gestudeerd of gewerkt, waardoor zijn uitkering op een lager bedrag had moeten zijn vastgesteld. In hoger beroep staat vast dat betrokkene het UWV niet tijdig alle benodigde informatie heeft verstrekt die van belang zijn voor de omvang van zijn recht op uitkering. Dit wordt hem echter niet aangerekend, omdat het UWV Werkbedrijf wel contact heeft gehad met de moeder van betrokkene en zij wel informatie heeft verstrekt. Deze informatie is vervolgens niet adequaat verwerkt door het UWV. De beleidsregels van het UWV voorzien niet in de mogelijkheid om in een dergelijke situatie geheel of gedeeltelijk af te zien van herziening en/of terugvordering.

0.2

Door de president van de CRvB is mij de vraag voorgelegd welke betekenis bij de beoordeling van een herzienings- en/of terugvorderingsbesluit in het systeem van de Wet boeten, maatregelen en terug- en invordering sociale zekerheid (Wet BMTI) toekomt aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Kunnen deze beginselen eraan in de weg staan dat een uitkering (volledig) wordt herzien en/of teruggevorderd in een situatie dat die herziening en terugvordering (mede) het gevolg is van een handelen of nalaten van het bestuursorgaan? Deze vraag valt uiteen in een groot aantal subvragen (zie onder 1.12). Mijn belangrijkste bevindingen zijn de volgende.

0.3

De beleidsregels van het UWV (de Beleidsregels schorsing, opschorting, intrekking en herziening 2006) die het UWV toepast bij het herzien van een uitkering op grond van art. 2:58 Wajong (en vergelijkbare bepalingen in de andere socialezekerheidswetten), kwalificeren m.i. als binnenwettelijke beleidsregels.

0.4

In dat geval moeten zowel de beleidsregels als het individuele besluit door de rechter op rechtmatigheid worden getoetst. Daarbij is een belangrijke rol weggelegd voor de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het evenredigheidsbeginsel (art. 3:4 lid 2 Awb). De toetsing aan het evenredigheidsbeginsel dient plaats te vinden volgens het toetsingskader uit de Harderwijk-uitspraak.1 Daarbij zal ook steeds moeten worden beoordeeld of er op grond van art. 4:84 Awb aanleiding is om af te wijken van de beleidsregels.

0.5

M.i. moet ditzelfde toetsingskader worden gebruikt als sprake zou zijn van buitenwettelijke beleidsregels, mits het niet gaat om buitenwettelijke beleidsregels contra legem. Het tot nu toe gehanteerde beperkte toetsingskader voor buitenwettelijke beleidsregels (waarin alleen wordt beoordeeld of het beleid consistent is toegepast en of geen sprake is van schending van fundamentele rechten), moet worden verlaten. Wel kan de omstandigheid dat sprake is van buitenwettelijke beleidsregels van invloed zijn op de toetsingsintensiteit, omdat het bestuursorgaan in het algemeen veel beleidsruimte heeft bij buitenwettelijk beleid. Maar omdat ook andere factoren de toetsingsintensiteit beïnvloeden, kan niet gezegd worden dat buitenwettelijke beleidsregels in alle gevallen terughoudend moeten worden getoetst door de rechter. Verder moet ook als een besluit genomen is met toepassing van buitenwettelijk beleidsregels (mits niet contra legem), steeds worden getoetst of er op grond van art. 4:84 Awb aanleiding is om af te wijken van de beleidsregels.

0.6

Als de door het UWV gehanteerde Beleidsregels 2006 beoordeeld worden volgens het toetsingskader uit de Harderwijk-uitspraak, is de uitkomst m.i. dat zij op gespannen voet staan met het evenredigheidsbeginsel, omdat zij niet evenwichtig zijn. Zo houden de artikelen 3 en 4 van de Beleidsregels 2006 onvoldoende rekening met eigen nalatigheid van het UWV.

0.7

Als sprake is van dringende redenen kan het UWV geheel of gedeeltelijk afzien van herziening of intrekking (art. 2:58 lid 3 Wajong) en terugvordering (art. 2:59 lid 5 Wajong). Andere socialezekerheidswetten kennen vergelijkbare bepalingen. De rechter moet toetsen of het UWV bij de toepassing van de dringende reden de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht heeft genomen Daarbij is een belangrijke rol weggelegd voor het evenredigheidsbeginsel. Toetsing aan het evenredigheidsbeginsel brengt m.i. met zich mee dat de toepassing van de dringende reden moet worden verruimd, zodat de dringende reden een betekenisvolle rol kan spelen bij (met name) de terugvordering. Onder meer in het geval dat iemand door de terugvordering onder het bestaansminimum zakt en niet kan voorzien in zijn basisbehoeften, kan terugvordering in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel. Betrokkene wordt dan geraakt in zijn fundamentele recht op bestaanszekerheid. In een dergelijk geval is er sprake van dringende redenen om af te zien van terugvordering.

0.8

Ook kan het evenredigheidsbeginsel eraan in de weg staan dat bruto wordt teruggevorderd, zoals het vaste (wetsinterpreterende) beleid van het UWV is. Ook bij de vraag of het UWV de onverschuldigd betaalde uitkering bruto mag terugvorderen moet namelijk getoetst worden aan het evenredigheidsbeginsel.

0.9

De slotsom is dat de algemene beginselen van behoorlijk bestuur eraan in de weg kunnen staan dat een uitkering (volledig) wordt herzien en/of teruggevorderd in een situatie dat die herziening en/of terugvordering (mede) het gevolg is van handelen of nalaten van het bestuursorgaan.

Inhoudsopgave

0. Samenvatting

1. Feiten en procesverloop

Deel I Algemeen bestuursrechtelijk deel

2. Beleidsregels in de Algemene wet bestuursrecht

De wettelijke regeling in de Awb: totstandkomingsgeschiedenis

Het wettelijke begrip ‘beleidsregel’ (art. 1:3 lid 4 Awb)

Rechterlijke toetsing van beleidsregels

Buitenwettelijk begunstigend beleid

3. Bijzondere bepalingen over beleidsregels: Titel 4.3 Awb (artt. 4:81-4:84)

Art. 4:81 Awb: de bevoegdheid tot het vaststellen van beleidsregels

Art. 4:82 Awb: motivering bij vaste gedragslijn in beleidsregel

Art. 4:83 Awb: vermelding wettelijk voorschrift bij bekendmaking besluit

Art. 4:84 Awb: de inherente afwijkingsmogelijkheid

De toepassing van art. 4:84 Awb in de rechtspraak

Afscheid van het criterium “bijzondere omstandigheden”?

Betekenis algemene beginselen van behoorlijk bestuur

4. De toetsing van een besluit dat berust op binnenwettelijke beleidsregels

Geen rechtstreeks beroep

Wel exceptieve toetsing

Lange tijd toetsingskader beperkt tot willekeurstoets

Van willekeurstoets naar een inhoudelijke evenredigheidstoetsing

Uitspraak Verdeelmodel Participatiewet

Harderwijk-uitspraak

Afsluitingsregeling-uitspraak

Uitspraak-Wet kinderopvangtoeslag

Ook evenredigheidstoetsing voor vaste gedragslijn

Evenredigheidstoetsing in het Wetsvoorstel Versterking waarborgfunctie Awb

Slotsom

5. De toetsing van een besluit dat berust op buitenwettelijke beleidsregels

Opmaat naar een ruimere toetsing

Kritiek op het beperkte toetsingskader voor buitenwettelijk begunstigend beleid

Een nieuw toetsingskader voor buitenwettelijke beleidsregels

Toetsingskader voor tegenwettelijke beleidsregels

Toetsing van beleidsregels die niet bij besluit zijn vastgesteld

Toetsing van beleidsregels in het fiscale recht

Deel II Het juridische kader van de sociale zekerheid

6. Het wettelijke systeem van herziening en terugvordering van uitkeringen

Wet BMTI

Fraudewet

De parlementaire geschiedenis van de Wet BMTI

Wajong

7. Herziening en terugvordering in de rechtspraak van de CRvB

Herzieningsbesluiten

Geen toetsing herzieningsbesluiten aan art. 4:84 Awb

Terugvorderingsbesluiten

Geen toetsing terugvorderingsbesluiten aan art. 4:84 Awb

8. Beleidsregels schorsing, opschorting, intrekking en herziening uitkeringen 2006

Beschouwingen over de Beleidsregels 2006

Werkinstructie ‘redelijkerwijs duidelijk’

Beschouwingen over de werkinstructie ‘redelijkerwijs duidelijk’

Kwalificatie Beleidsregels 2006

Gevolgen kwalificatie Beleidsregels 2006

9. Beleidsregels terug- en invordering

Punt 4: Afzien van verdere terugvordering

Punt 5: Bruto of netto terugvordering

Interne gedragslijn terug- en invordering

Kwalificatie Beleidsregel terug- en invordering en kwalificatie interne gedragslijn

Beschouwing over de bruto-terugvordering

10. Beschouwingen over de rechtspraak over de herziening/intrekking en terugvordering van uitkeringen

11. Het begrip ‘dringende redenen’

Wetsgeschiedenis

Dringende reden in de Wet Wajong

Toepassing algemene beginselen van behoorlijk bestuur

12. De dringende reden in de rechtspraak van de CRvB

Dringende reden en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in rechtspraak CRVB

13. Kritiek op de invulling van de dringende reden in de rechtspraak

14. Herziening, terugvordering en de dringende reden na de Kinderopvangtoeslagaffaire

Rapport ‘Hardvochtige effecten op burgers door knelpunten in (uitvoering) wet en regelgeving binnen de sociale zekerheid’

Concept-wetsvoorstel Wet maatwerk bij terugvordering

Concept-wetsvoorstel Handhaving sociale zekerheid

15. Beschouwing over de toepassing van de dringende reden

Betekenis parlementaire geschiedenis bij wetsuitleg

Hardheidsclausule is dode letter geworden

Ernstige financiële gevolgen en de beslagvrije voet

Stelplicht en bewijslast bij de dringende reden

16. Bestaanszekerheid als grondrecht

Deel III De antwoorden op de door de CRvB gestelde vragen

17...