Uitspraak Nº 22/2540, 22/2559, 22/2580, 22/2585, 22/2597, 22/2599 en 23/655. College van Beroep voor het bedrijfsleven, 2024-02-27

• ECLI: ECLI:NL:CBB:2024:126
• Date: 27 February 2024
• Docket Number: 22/2540, 22/2559, 22/2580, 22/2585, 22/2597, 22/2599 en 23/655
• Issuer: College van Beroep voor het bedrijfsleven (Nederland)

verwijzingsuitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummers: 22/2540, 22/2559, 22/2580, 22/2585, 22/2597, 22/2599 en 23/655

verwijzingsuitspraak van de meervoudige kamer van 27 februari 2024 op de hoger beroepen van:

1. de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) en de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport

(gemachtigden: mr. M.L. Batting, mr. G.A. Dictus en mr. I.C.E. Oosthoek-Spierings)

2. Philip Morris Benelux B.V.te Berchem (België) en Philip Morris Investments B.V., te Bergen op Zoom (samen: Philip Morris)

(gemachtigde: mr. R. de Bree)

3. JT International Company Netherlands B.V. (JTI), te Amstelveen

(gemachtigden: mr. W. Knibbeler, mr. A.A.J. Pliego Selie en mr. T. Heystee)

4. de Vereniging Nederlandse Sigaretten- & Kerftabakfabrikanten (VSK)te Leidschendam

(gemachtigde: drs. J.H.J.M. Sträter)

5. Van Nelle Tabak Nederland B.V. handelend onder de naam Imperial Tobacco Nederland (Imperial)te Joure

(gemachtigden: mr. C.E. Schillemans en mr. H.M. Pannekoek)

6. British American Tobacco International (Holdings) B.V. (BAT), te Amstelveen

(gemachtigde: mr. drs. H.J. van den Bos)

en

7. de Stichting Rookpreventie Jeugd, te Amsterdam

(gemachtigden: mr. A.H.J. van den Biesen en mr. L. Bryk)

tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 4 november 2022, kenmerk 19/1249, in het geding tussen

de Stichting Rookpreventie Jeugd, te Amsterdam (en anderen)
en
de staatssecretaris,

waarbij als derde partij heeft deelgenomen:

de VSK

Procesverloop in hoger beroep

De onder 1 tot en met 6 genoemde partijen hebben elk hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 4 november 2022 (ECLI:NL:RBROT:2022:9297) (respectievelijk zaaknummers 22/2540, 22/2559, 22/2580, 22/2585, 22/2597 en 22/2599).

De Stichting heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven naar aanleiding van het hogerberoepschrift van de NVWA en de staatssecretaris. Deze uiteenzetting bevat tevens een incidenteel hoger beroep van de Stichting (zaaknummer 23/655).

De Stichting heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven naar aanleiding van de hogerberoepschriften van de hiervoor onder 2, 3, 5 en 6 genoemde partijen (samen: de tabaksfabrikanten).

De tabaksfabrikanten hebben een zienswijze naar voren gebracht op het incidenteel hoger beroep van de Stichting.

De NVWA en de staatssecretaris hebben nadere stukken ingediend. BAT en Philip Morris hebben hierop gereageerd.

De zitting was op 8 juni 2023. Aan de zitting hebben deelgenomen, namens de NVWA en de staatsecretaris: hun gemachtigden en W. Klerx, werkzaam bij het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM), namens Philip Morris, JTI, de VSK en Imperial: hun gemachtigden, namens BAT: N. Stuivenwold en R. Doejaaren, bijgestaan door de gemachtigde van BAT en mr. J.A.M. Mischie, en namens de Stichting: W. de Kanter en de gemachtigden van de Stichting.

Het College heeft na het sluiten van het onderzoek ter zitting besloten het onderzoek te heropenen om prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof van Justitie). Partijen zijn in de gelegenheid gesteld een zienswijze te geven op een concept van de vragen. De NVWA en de staatssecretaris, de Stichting, JTI, Philip Morris en BAT hebben van deze gelegenheid gebruik gemaakt.

Overwegingen

Inleiding

1 Dit verzoek om een prejudiciële beslissing gaat over de uitleg van de artikelen 3 en 4 van richtlijn 2014/40/EU van het Europees Parlement en de Raad van 3 april 2014 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaks- en aanverwante producten (richtlijn). Uit deze bepalingen samen volgt dat het verboden is voor ondernemingen om in de lidstaten sigaretten in de handel te brengen of te vervaardigen waarvan de emissieniveaus voor teer, nicotine en koolmonoxide de hierin vastgestelde maximumniveaus overschrijden, gemeten volgens de hierin voorgeschreven ISO-normen.

De relevante feiten

2.1

Met de brief van 31 juli 2018 heeft de Stichting de NVWA verzocht te bewerkstelligen dat filtersigaretten die in Nederland aan de consument worden aangeboden, bij beoogd gebruik voldoen aan de maximale emissieniveaus voor teer, nicotine en koolmonoxide (maximumemissieniveaus) uit artikel 3, eerste lid, van de richtlijn, bepaald aan de hand van een methode waarvan in wetenschappelijke kring breed wordt aangenomen dat deze het beoogd gebruik het best benadert. Volgens de Stichting benaderen de in artikel 4, eerste lid, van de richtlijn voorgeschreven ISO-normen het beoogd gebruik onvoldoende, omdat bij die methoden geen rekening wordt gehouden met de wijze waarop een sigaret in de praktijk wordt gerookt, namelijk zo dat de gaatjes in het filter door de lippen en vingers van de roker worden afgedekt. Uit onderzoek van het RIVM uit 2018 blijkt dat wanneer de emissies van sigaretten worden gemeten met de Canadian Intense methode, de maximumemissieniveaus ruimschoots worden overschreden. De Stichting heeft de NVWA verzocht om de filtersigaretten die niet voldoen uit de handel te laten halen.

2.2

Met het besluit van 20 september 2018 heeft de NVWA het handhavingsverzoek afgewezen. De Stichting heeft hiertegen bezwaar gemaakt, dat met het besluit van 31 januari 2019 ongegrond is verklaard. Volgens de NVWA schrijft artikel 4, eerste lid, van de richtlijn de ISO-normen dwingend voor en is het gebruik van een andere meetmethode niet toegestaan.

2.3

De Stichting heeft tegen het besluit van 31 januari 2019 beroep ingesteld bij de rechtbank Rotterdam. De VSK is op verzoek toegelaten om als derde partij deel te nemen aan het geding.

2.4

Met de uitspraak van 20 maart 2020 (ECLI:NL:RBROT:2020:2382) heeft de rechtbank het Hof van Justitie prejudiciële vragen gesteld over de geldigheid en uitlegging van artikel 4, eerste lid, van de richtlijn.

2.5

Het Hof van Justitie heeft deze prejudiciële vragen beantwoord in het arrest van 22 februari 2022 (C-160/20, ECLI:EU:C:2022:101). Het Hof van Justitie heeft in dit arrest onder meer overwogen dat de ISO-normen waarnaar artikel 4, eerste lid, van de richtlijn verwijst, niet zijn gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie en om die reden niet aan particulieren in het algemeen kunnen worden tegengeworpen. In dat geval zal volgens het Hof van Justitie door de nationale rechter moeten worden beoordeeld of de daadwerkelijk gehanteerde methoden voor het meten van de emissieniveaus van teer, nicotine en koolmonoxide in overeenstemming zijn met de richtlijn, zonder rekening te houden met artikel 4, eerste lid, ervan.

2.6

De rechtbank heeft in de uitspraak van 4 november 2022 (ECLI:NL:RBROT:2022:9297) kort gezegd – onder verwijzing naar het arrest van het Hof van Justitie – geoordeeld dat de NEN-ISO-normen niet aan de Stichting als particulier in het algemeen kunnen worden tegengeworpen en dat de methode zoals beschreven in de NEN-ISO-normen niet in overeenstemming is met de richtlijn, omdat deze niet de emissieniveaus meet die bij beoogd gebruik van een sigaret vrijkomen. Volgens de rechtbank kan bij gebrek aan een meetmethode die voldoet aan de richtlijn, niet worden vastgesteld of de filtersigaretten die in Nederland worden verkocht voldoen aan de maximumemissieniveaus. Gelet op het onderzoek van het RIVM met de Canadian intense-methode zijn er wel sterke aanwijzingen dat de sigaretten niet voldoen aan de maximumemissieniveaus. De rechtbank heeft het beroep van de Stichting gegrond verklaard en de NVWA opgedragen een nieuwe beslissing te nemen die strekt tot handhavend optreden.

2.7

De NVWA en de staatssecretaris, de tabaksfabrikanten en de VSK hebben hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 4 november 2022. De NVWA en de staatssecretaris hebben daarnaast de voorzieningenrechter van het College verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Met dit verzoek hebben zij willen voorkomen dat in afwachting van de uitspraak van het College in de hoofdzaak mogelijk handhavend moet worden opgetreden, terwijl volgens hen daarvoor een deugdelijke juridische grondslag ontbreekt. De voorzieningenrechter heeft het verzoek met de uitspraak van 24 januari 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:39) toegewezen. Dit betekent dat de werking van de uitspraak van de rechtbank is geschorst.

2.8

Met de brief van 10 mei 2023 hebben de NVWA en de staatssecretaris de geanonimiseerde resultaten van nieuw onderzoek overgelegd. Het betreft een onderzoek van het RIVM in de periode januari-maart 2023 in opdracht van de NVWA naar de emissieniveaus van de in Nederland verkrijgbare filtersigaretten, gemeten met de methode WHO TobLabNet SOP 01 (standard operating procedure for intense smoking of cigarettes). De resultaten laten een overschrijding van de maximumemissieniveaus zien.

Regelgevend kader

Unierecht

3.1

Richtlijn 2014/40/EU luidt, voor zover hier van belang, als volgt:

“Artikel 2 – Definities

In deze richtlijn gelden de volgende definities:

[…]

10. „sigaret”: een tabaksrolletje dat geconsumeerd kan worden via een proces van verbranding en dat nader is omschreven in artikel 3, lid 1, van Richtlijn 2011/64/EU van de Raad;

[…]

21. „emissies”: stoffen die vrijkomen wanneer een tabaksproduct of aanverwant product wordt gebruikt zoals beoogd, zoals stoffen die voorkomen in rook, of stoffen die vrijkomen bij het gebruik van rookloze tabaksproducten;

22. „maximumniveau” of „maximumemissieniveau”: de maximale hoeveelheid of emissie van een stof in een tabaksproduct, ook als zij nul bedraagt, gemeten in milligram;

[…]

Artikel 3 – Maximumemissieniveaus voor teer, nicotine...