Cassatie van Supreme Court (Netherlands), 16 de Noviembre de 2001

• Datum uitspraak: 16 de Noviembre de 2001
• Uitgevende instantie: Supreme Court (Netherlands)

16 november 2001

Eerste Kamer

Nr. C00/142HR

AT

Hoge Raad der Nederlanden

Arrest

in de zaak van:

1. de vereniging NEDERLANDSE VAKBOND VARKENSHOUDERS, gevestigd te Barneveld,

2. [Eiser 2], wonende te [woonplaats],

3. [Eiser 3], wonende te [woonplaats],

4. a [Eiser 4a], wonende te [woonplaats],

4. b [Eiseres 4b], wonende te [woonplaats],

4. c [Eiser 4c], wonende te [woonplaats],

4. d de vennootschap onder firma BLEEKERHEIDE v.o.f., gevestigd te Heusden, gemeente Asten,

5. [Eiser 5], wonende te [woonplaats],

6. a [Eiser 6a], wonende te [woonplaats],

6. b [Eiseres 6b], wonende te [woonplaats],

7. a [Eiser 7a], wonende te [woonplaats],

7. b [Eiseres 7b], wonende te [woonplaats],

7. c [Eiser 7c], wonende te [woonplaats],

7. d [Eiser 7d], wonende te [woonplaats],

8. de vennootschap naar het recht van de plaats harer vestiging [...] SCHWEINEHALTUNGS GmbH, gevestigd te [vestigingsplaats], Bondsrepubliek Duitsland,

   EISERS tot cassatie, incidenteel verweerders in cassatie,

   advocaat: mr. D. Rijpma,

   t e g e n

   DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij), gevestigd te 's-Gravenhage,

   VERWEERDER in cassatie, incidenteel eiser tot cassatie,

   advocaten: mrs. G. Snijders, en R.J.M. van den Tweel.

1. Het geding in feitelijke instanties

   Eisers tot cassatie - verder te noemen: NVV c.s. - hebben bij exploit van 26 juni 1998 verweerder in cassatie - verder te noemen: de Staat - op verkorte termijn gedagvaard voor de Rechtbank te 's-Gravenhage en gevorderd:

   1. primair:

      de Wet herstructurering varkenshouderij ("Whv") onverbindend te verklaren, althans deze buiten werking te stellen wegens strijdigheid met hogere regelgeving;

      subsidiair:

      te bepalen dat de Whv, althans de hoofdstukken II t/m V, buiten toepassing dient/dienen te worden gelaten of de Staat te bevelen deze, althans de genoemde hoofdstukken, te schorsen en/of niet uit te voeren en door zijn ambtenaren te doen uitvoeren, en in het bijzonder met betrekking tot de handhaving en vervolging terzake van overtreding van de Whv, althans zulks te bepalen totdat zal zijn voorzien in een vo1ledige, althans adequate, schadevergoedingsregeling voor individuele gevallen;

      meer subsidiair:

      te bepalen dat de Whv, althans de hoofdstukken II t/m V buiten toepassing dient/dienen te worden gelaten voor geva1len als die van eisers sub 2 t/m 8, althans ten aanzien van eisers sub 2 t/m 8, althans tot zal zijn voorzien voor die geva1len, althans wat betreft eisers sub 2 t/m 8, in een vo1ledige, althans adequate, schadevergoedingsregeling voor individuele geva1len;

   2. te verklaren voor recht dat de Staat zich op bovenstaande gronden schuldig maakt aan onrechtmatige daad jegens eisers en dientengevolge jegens eisers sub 2 t/m 8 aansprakelijk is voor a1le door hen geleden en te lijden schade (waaronder gevolgschade), nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de Wet.

      De Staat heeft de vorderingen bestreden.

      De Rechtbank heeft bij tussenvonnis van 23 december 1998, onder aanhouding van iedere verdere beslissing, de Staat in de gelegenheid gesteld zich uit te laten als weergegeven in rechtsoverweging 9.6 van haar vonnis.

      Tegen dit tussenvonnis heeft de Staat hoger beroep ingesteld bij het Gerechtshof te 's-Gravenhage. NVV c.s. hebben incidenteel hoger beroep ingesteld.

      Bij arrest van 20 januari 2000 heeft het Hof in het principale en incidentele hoger beroep het bestreden vonnis vernietigd en, opnieuw rechtdoende: bepaald dat artikel 31 van de Wet herstructurering varkenshouderij (en de daarmee onlosmakelijk verbonden voorschriften van die wet) ten aanzien van thans - eisers tot cassatie sub 2-8 buiten toepassing moet blijven en het meer of anders gevorderde afgewezen.

      Het arrest van het Hof is aan dit arrest gehecht.

2. Het geding in cassatie

   Tegen het arrest van het Hof hebben NVV c.s. beroep in cassatie ingesteld. De Staat heeft incidenteel cassatieberoep ingesteld. De cassatiedagvaarding en de conclusie van antwoord tevens houdende incidenteel cassatieberoep zijn aan dit arrest gehecht en maken daarvan deel uit. De Staat heeft de voorwaarde waaronder het eerste middel was ingesteld, bij schriftelijke toelichting ingetrokken.

   Partijen hebben over en weer geconcludeerd tot verwerping van het beroep.

   De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten.

   De conclusie van de Plaatsvervangend Procureur-Generaal strekt in het principaal beroep tot verwerping en in het incidenteel beroep tot vernietiging van het bestreden arrest, voorzover dit betrekking heeft op de zgn. tweede generieke korting, geregeld in artikel 31 van de Wet herstructurering varkenshouderij en daarop berustende voorschriften. Voorts heeft de Plaatsvervangend Procureur-Generaal geconcludeerd tot afdoening van de zaak door de Hoge Raad door te verstaan dat hij de vorderingen van NVV c.s. integraal ontzegt.

   De advocaat van NVV c.s. heeft bij brief van 22 maart 2001 op die conclusie gereageerd, de advocaat van de Staat bij brief van 23 maart 2001.

3. Inleiding

   3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.

   (i) NVV is in 1994 opgericht en heeft als doel: "het scheppen van gunstige voorwaarden voor varkenshouderijbedrijven en het behartigen van de belangen van de varkenshouders".

   Eisers tot cassatie sub 2 t/m 7 zijn varkenshouders die hun bedrijf in Nederland uitoefenen. Eiseres tot cassatie sub 8 is een in Duitsland gevestigde varkenshouderij.

   (ii) In de jaren tachtig is in Nederland een restrictieve regeling voor de productie van mest ingevoerd, aanvankelijk alleen voor varkens- en kippenmest, later ook voor andere mestsoorten. Daardoor kon een varkenshouder niet meer een onbeperkte hoeveelheid varkens houden, maar was het maximaal te houden aantal varkens afhankelijk van een toegekende referentiehoeveelheid mest. Per 1 januari 1994 is de Wet verplaatsing mestproduktie (sinds 1 januari 1998 genaamd: Wet verplaatsing mestproductie) in werking getreden, waarmee het begrip "mestproductierecht" is geïntroduceerd.

   (iii) De Wet verplaatsing mestproductie kent het "niet-gebonden mestproductierecht", waaronder wordt verstaan het deel van het mestproductierecht dat meer is dan het aan de grond gekoppelde recht van 125 kilogram fosfaat per jaar per hectare van de gemiddeld in het desbetreffende jaar tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. De niet-gebonden mestproductierechten zijn verplaatsbaar met uitzondering van de zogenaamde "latente mestproductie" of "latente ruimte".

   De latente mestproductie komt overeen met het verschil tussen de daadwerkelijk op een bedrijf geproduceerde mest en de hogere productieruimte die is toegestaan op grond van de beschikbare mestproductierechten.

   (iv) Mestproductierechten zijn verhandelbaar. Op grond van de Wet verplaatsing mestproductie worden de mestproductierechten bij verplaatsing van mestproductie gekort.

   (v) Bij brief van 6 oktober 1995 heeft de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (hierna: de Minister), mede namens de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal aangeboden "de Integrale Notitie mest- en ammoniakbeleid" (hierna: de Integrale Notitie).

   (vi) Bij brief van 10 juli 1997 heeft de Minister "het beleidsvoornemen over de herstructurering van de varkenssector" aan de Tweede Kamer doen toekomen, met verwijzing naar een discussienota over de toekomst van de varkenssector van 25 april 1997.

   (vii) Op 1 januari 1998 is de Wet van 2 mei 1997, Stb. 360, houdende wijziging van de Meststoffenwet, in werking getreden, waarbij het Mineralen Aangifte Systeem (MINAS) is ingevoerd. Dit is een stelsel van regulerende mineralenheffingen dat voorziet in een geleidelijke aanscherping van de normen inzake toelaatbare verliezen van fosfaat en stikstof als gevolg van het gebruik van meststoffen.

   (viii) Op 15 november 1997 heeft de Minister aan de Tweede Kamer een wetsvoorstel aangeboden, houdende regels inzake een stelsel van varkensrechten en een heffing ter zake van het houden van varkens (het voorstel voor de Wet herstructurering varkenshouderij; deze wet zal hierna worden aangeduid als: Whv). In de memorie van toelichting bij dit wetsvoorstel wordt het volgende opgemerkt (Kamerstukken II, 1997-1998, 25 747, nr. 3, blz. 3/4):

   "Het in het onderhavige wetsvoorstel neergelegde stelsel van varkensrechten, houdende een maximering van de aantallen varkens die op de bedrijven worden gehouden, dient primair om de noodzakelijke condities te scheppen voor effectuering en handhaving van de aanscherping van de normen inzake de toelaatbare fosfaat- en stikstofverliezen naar het milieu in het kader van het stelsel van regulerende mineralenheffingen. De maximering strekt ertoe een landelijk niet-plaatsbaar overschot aan varkensmest te voorkomen, wat een absolute voorwaarde is voor het effectief terugdringen van de fosfaat- en stikstofbelasting van het milieu door de varkenshouderij. De maximering van het aantal varkens is een noodzakelijke, aanvullende maatregel, als bedoeld in artikel 5, vijfde lid van de EG-Nitraatrichtlijn.

   De vermindering van de problematiek van vermesting en verzuring die het resultaat zal zijn van de hiervoor geschetste maatregelen moet ook tot een verbetering van de ruimtelijke kwaliteit leiden. Voorkomen moet worden dat de problemen op het vlak van milieu en ruimtelijke kwaliteit zich verplaatsen naar gebieden die thans nog relatief schoon zijn en naar gebieden met gevoelige natuurwaarden."

   (ix) Het wetsvoorstel voor de Whv is op 18 december 1997 met wijzigingen door de Tweede Kamer aangenomen. Diezelfde dag is het aan de Eerste Kamer aangeboden. Deze kamer heeft het voorstel op 7 april 1998 aangenomen. Daarna is de Whv op 1 september 1998 in werking getreden.

   (x) Hoofdstuk I van de Whv geeft een aantal begrippen weer.

   De hoofdstukken II t/m IV voorzien in omzetting van mestproductierechten in varkensrechten en fokzeugenrechten (verder tezamen aan te duiden als: varkensrechten) en de omvang van deze rechten, verbieden uitbreiding van het aantal varkens en fokzeugen en regelen de...