Eerste aanleg - meervoudig van Council of State (Netherlands), 26 de Enero de 2005
| Datum uitspraak | 26 de Enero de 2005 |
| Uitgevende instantie: | Council of State (Netherlands) |
200307350/1.
Datum uitspraak: 26 januari 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
-
de vereniging "Bewonersvereniging Vlinderstrik Rodenrijs", gevestigd te Berkel en Rodenrijs, en anderen,
-
[appellante sub 2], gevestigd te [plaats],
-
de vereniging "Westelijke Land- en Tuinbouw Organisatie", gevestigd te Haarlem,
-
de vereniging "Nederlandse Vissersbond", gevestigd te Emmeloord, en andere,
-
[appellante sub 5], wonend te [woonplaats],
-
[appellante sub 6] gevestigd te [plaats], en anderen,
-
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Shell Nederland Raffinaderij B.V.", gevestigd te Rotterdam,
-
de stichting "Stichting Natuur- en Milieuwacht", gevestigd te Berkel en Rodenrijs,
-
de vereniging "Vereniging Verontruste Burgers van Voorne", gevestigd te Oostvoorne,
-
het college van burgemeester en wethouders van Westvoorne,
-
de vereniging "Vereniging voor Natuur- en Milieubescherming Noordrand Rotterdam", gevestigd te Rotterdam,
-
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Perpetuem Progress International B.V.", gevestigd te Hattem,
-
[appellant sub 13], wonend te [woonplaats],
appellanten,
en
de Ministerraad, te dezen vertegenwoordigd door
de Minister van Verkeer en Waterstaat,
verweerder.
-
Procesverloop
De Tweede Kamer der Staten-Generaal heeft in haar vergadering van 25 april 2002 ingestemd met het kabinetsstandpunt inzake de planologische kernbeslissing-plus "Project Mainportontwikkeling Rotterdam". De Eerste Kamer der Staten-Generaal heeft het kabinetsstandpunt niet binnen vier weken behandeld, zodat zij geacht wordt daarmee te hebben ingestemd.
De tekst van de planologische kernbeslissing-plus zoals deze luidt na de instemming van de Tweede en Eerste Kamer der Staten-Generaal is opgenomen in het op 26 september 2003 vastgestelde deel 4 van de planologische kernbeslissing-plus "Project Mainportontwikkeling Rotterdam" (hierna: pkb).
Tegen dit besluit hebben appellanten beroep ingesteld.
Bij brief van 9 maart 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 16 juli 2004 (hierna: het deskundigenbericht). Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van de stichting "Stichting Natuur- en Milieuwacht", de vereniging "Vereniging Verontruste Burgers van Voorne" en verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 oktober 2004, waar appellanten in persoon zijn verschenen en/of zich hebben doen vertegenwoordigen. Ook verweerder heeft zich daar doen vertegenwoordigen. De besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Shell Nederland Raffinaderij B.V.", het college van burgemeester en wethouders van Westvoorne en [appellante sub 2] zijn niet verschenen.
-
Overwegingen
Overgangsrecht
2.1. Op 1 februari 2004 is in werking getreden de Wet tot wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in verband met de invoering van een rijksprojectenprocedure van 20 november 2003 (Stb. 519). Bij deze wet is onder meer artikel 56, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) gewijzigd.
Nu het ontwerp van de pkb ter inzage is gelegd vr 1 februari 2004 volgt uit artikel V van deze wet dat op dit geschil artikel 56, eerste lid, van de WRO, zoals dat voor dit tijdstip luidde, van toepassing is.
Planbeschrijving
2.2. Met de pkb is beoogd ruimtelijke voorwaarden te scheppen voor het verwezenlijken van de volgende dubbeldoelstelling: versterking van de positie van de Rotterdamse haven en de daaraan functioneel verbonden plaatsen (de mainport Rotterdam) en verbetering van de kwaliteit van de leefomgeving in Rijnmond.
Hiertoe zijn drie deelprojecten benoemd die tezamen het Project Mainportontwikkeling Rotterdam (hierna ook: PMR) vormen:
-
Bestaand Rotterdams Gebied (hierna ook: BRG): een serie projecten om het bestaande havengebied beter te benutten en de kwaliteit van de leefomgeving te verbeteren;
-
Landaanwinning: uitbreiden van de Rotterdamse haven met een landaanwinning ten behoeve van haven- en industrieterrein van maximaal 1.000 hectare netto (de zogenoemde Tweede Maasvlakte) en maatregelen om schade aan beschermde natuur te compenseren;
-
750 hectare natuur- en recreatiegebied: ontwikkeling van nieuwe natuur- en recreatiegebieden op Midden-IJsselmonde en ten noorden van Rotterdam.
Bevoegdheid van de Afdeling
2.3. Ingevolge artikel 2a, eerste lid, van de WRO stelt de Ministerraad voor bepaalde aspecten van het nationale ruimtelijke beleid plannen vast. Deze plannen kunnen bestaan uit structuurschetsen, structuurschema's of nota's, die van belang zijn voor het nationaal ruimtelijk beleid, zoals nader bepaald bij algemene maatregel van bestuur. Indien een onderdeel van een zodanig plan een concrete beleidsbeslissing is, wordt die beslissing bij de vaststelling van andere plannen op grond van deze wet in acht genomen.
Ingevolge artikel 39 van de WRO bevat een planologische kernbeslissing ten behoeve van een groot project van nationaal belang een of meer concrete beleidsbeslissingen. Bij de nadere besluitvorming over zodanige projecten worden die beleidsbeslissingen in acht genomen.
2.3.1. Ingevolge artikel 54, tweede lid, aanhef en onder a, van de WRO, voor zover hier van belang, gelezen in samenhang met artikel 56, eerste lid, van de WRO kan door een ieder beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State worden ingesteld tegen een concrete beleidsbeslissing, een herziening of een intrekking daarvan, opgenomen in een planologische kernbeslissing.
2.3.2. Ingevolge artikel 1 van de WRO wordt onder een concrete beleidsbeslissing verstaan een als zodanig door het bestuursorgaan aangegeven besluit in een planologische kernbeslissing, een streekplan of een regionaal structuurplan.
2.3.3. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 wordt in een planologische kernbeslissing een concrete beleidsbeslissing als zodanig in de tekst of op de kaart benoemd en herkenbaar aangegeven.
2.3.4. Uit deze bepalingen volgt dat de Afdeling met betrekking tot een vastgestelde of herziene planologische kernbeslissing slechts bevoegd is te oordelen over beroepen die zijn gericht tegen daarin vervatte concrete beleidsbeslissingen. Indien een beroep is gericht tegen een niet door het bestuursorgaan als concrete beleidsbeslissing aangegeven onderdeel van een planologische kernbeslissing, is het niet gericht tegen een concrete beleidsbeslissing in de zin van artikel 1 van de WRO; de Afdeling is onbevoegd van zo'n beroep kennis te nemen.
2.3.5. Indien een beroep ertoe strekt dat een beleidsuitspraak van het bestuursorgaan als een concrete beleidsbeslissing in een planologische kernbeslissing had moeten worden opgenomen, moet dit beroep worden opgevat als een beroep tegen een weigering om een concrete beleidsbeslissing te nemen. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 11 december 2002, no. 200100097/1 (AB 2003, 65), acht zij zich, gelet op de ontstaansgeschiedenis van artikel 1 van de WRO, onbevoegd van zo'n beroep kennis te nemen.
Reikwijdte toetsing door de Afdeling
2.4. Uit de ontstaansgeschiedenis van artikel 1 van de WRO (Kamerstukken II, 1996/1997, 25 311, nr. 3, p. 13-15 en nr. 6, p. 43-45) blijkt dat de wetgever de bevoegdheid om te beslissen welke beleidsuitspraken als een concrete beleidsbeslissing moeten worden gezien, bewust uitsluitend aan het bestuursorgaan dat het plan vaststelt, heeft willen toekennen.
Aangezien in artikel 2a, eerste lid, en artikel 39 van de WRO is bepaald dat een concrete beleidsbeslissing in acht dient te worden genomen bij respectievelijk de vaststelling van andere plannen op grond van de WRO en de nadere besluitvorming over grote projecten van nationaal belang, en ingevolge artikel 24 van de WRO geen zienswijzen tegen het ontwerpbestemmingsplan kunnen worden ingediend, voor zover het ontwerp van een bestemmingsplan zijn grondslag vindt in een concrete beleidsbeslissing, is in het kader van de toetsing door de Afdeling met name van belang of de rechtsgevolgen van de desbetreffende concrete beleidsbeslissing duidelijk zijn.
Dit stelsel van besluitvorming en rechtsbescherming brengt mee, dat indien in een concrete beleidsbeslissing een definitieve planologische keuze met betrekking tot de bestemming van een gebied is neergelegd, het onderzoek dat aan die beslissing is voorafgegaan, afhankelijk van aard en strekking van de concrete beleidsbeslissing, dienovereenkomstig volledig dient te zijn en gemotiveerd inzicht dient te bieden in de mogelijkheden tot verwezenlijking van de bestemming. Zo dient een concrete beleidsbeslissing waarvan de bestemmingsplanwetgever op grond van de wet niet mag afwijken op dezelfde wijze gemotiveerd te worden als een bestemmingsplan. Een dienovereenkomstige eis geldt met het oog op de nadere besluitvorming als bedoeld in artikel 39 van de WRO. Bij de vaststelling van de concrete beleidsbeslissing dient dan ook een volledige beoordeling te worden verricht in die zin dat voldoende duidelijk is dat er geen belemmeringen zijn die in de weg staan aan de nadere invulling van het gebied bij een bestemmingsplan en de nadere besluitvorming als bedoeld in artikel 39 van de WRO.
Dit betekent overigens niet dat, mits wordt voldaan aan de minimaal aan een concrete beleidsbeslissing te stellen eisen, in een concrete beleidsbeslissing niet kan worden volstaan met een ruim ruimtebeslag voor een bepaalde activiteit of een globale invulling. In dat geval zal binnen de grenzen van het in de concrete beleidsbeslissing opgenomen ruimtebeslag naar nadere invulling worden gezocht. In geval de activiteit als zodanig in de concrete beleidsbeslissing is bepaald, kan deze bij de vervolgbesluitvorming niet meer ten principale ter discussie worden gesteld. Wat betreft de te maken keuze bij de nadere...
Om verder te lezen
PROBEER HET UIT