Besluit van 7 juni 2022, houdende bestendiging van de toepasselijkheid op vluchten binnen de Europese Unie van de Wet gebruik van passagiersgegevens voor de bestrijding van terroristische en ernstige misdrijven
Besluit van 7 juni 2022, houdende bestendiging van de toepasselijkheid op vluchten binnen de Europese Unie van de Wet gebruik van passagiersgegevens voor de bestrijding van terroristische en ernstige misdrijven
Wij Willem-Alexander, bij de gratie Gods, Koning der Nederlanden, Prins van Oranje-Nassau, enz. enz. enz. Op de voordracht van Onze Minister van Justitie en Veiligheid van 8 april 2022, Directie Wetgeving en Juridische Zaken, nr. 3936420; Gelet op artikel 26, tweede lid, van de Wet gebruik van passagiersgegevens voor de bestrijding van terroristische en ernstige misdrijven; De Afdeling advisering van de Raad van State gehoord (advies van 18 mei 2022, no. W16.22.00043/II); Gezien het nader rapport van Onze Minister van Justitie en Veiligheid van 30 mei 2022, Directie Wetgeving en Juridische Zaken, nr. 4025249; Hebben goedgevonden en verstaan:
a van de Wet gebruik van passagiersgegevens voor de bestrijding van terroristische en ernstige misdrijven vervalt.
Dit besluit treedt in werking met ingang van de dag na de datum van uitgifte in het Staatsblad waarin het wordt geplaatst.
Lasten en bevelen dat dit besluit met de daarbij behorende nota van toelichting in het Staatsblad zal worden geplaatst. ’s-Gravenhage, 7 juni 2022Willem-AlexanderDe Minister van Justitie en Veiligheid, D. Yeşilgöz-Zegerius
Uitgegeven de tiende juni 2022 De Minister van Justitie en Veiligheid, D. Yeşilgöz-Zegerius
NOTA VAN TOELICHTING
-
Inleiding
Op 18 juni 2019 is de Wet gebruik van passagiersgegevens voor de bestrijding van terroristische en ernstige misdrijven (hierna: de PNR-wet) in werking getreden.1 De PNR-wet strekt tot implementatie van Richtlijn (EU) 2016/681/EU van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 over het gebruik van persoonsgegevens van passagiers (PNR-gegevens) voor het voorkomen, opsporen, onderzoeken en vervolgen van terroristische misdrijven en ernstige criminaliteit (hierna: PNR-richtlijn).2
Op grond van artikel 3 van de PNR-wet is de wet van toepassing op zowel vluchten naar of vanuit derde landen (hierna: extra-EU vluchten) als op vluchten binnen de Europese Unie (hierna: intra-EU vluchten) en de passagiersgegevens (hierna: passagiersgegevens dan wel PNR-gegevens3) van deze vluchten. Een intra-EU vlucht is een vlucht door een luchtvaartmaatschappij die vanuit een andere lidstaat, zonder tussenlandingen op het grondgebied van een derde land, volgens plan zal aankomen op het grondgebied van Nederland, of die zal vertrekken vanaf het grondgebied van Nederland en, zonder tussenlandingen op het grondgebied van een derde land, volgens plan zal aankomen op het grondgebied van een of meer andere lidstaten.4 Ingevolge artikel 25a juncto artikel 26, tweede lid, van de PNR-wet vervalt op 18 juni 2022 de toepassing van de PNR-wet op de intra-EU vluchten tenzij voordien bij algemene maatregel van bestuur is bepaald dat artikel 25a vervalt. Met dit besluit wordt de toepasselijkheid van de PNR-Wet op de intra-EU vluchten gehandhaafd.
Op 24 juli 2020 is de evaluatie van de PNR-richtlijn door de Europese Commissie (hierna: Commissie) verschenen, waarin onder andere wordt geconcludeerd dat de tot nu toe behaalde resultaten de toegevoegde waarde van het gebruik van PNR-gegevens, zowel op intra-EU vluchten als vluchten van en naar derde landen, duidelijk illustreren. In de kabinetsreactie die bij brief van 15 oktober 2020 aan de Tweede Kamer is aangeboden wordt geconstateerd dat de conclusie van de Commissie over de toegevoegde waarde van het gebruik van PNR-gegevens overeenkomt met de eerste ervaringen van de Passagiersinformatie Eenheid Nederland (hierna: Pi-NL).5 Ondanks de korte tijd dat de Pi-NL actief is, zijn PNR-gegevens, waaronder die van intra-EU vluchten, ook in Nederland van belang gebleken en wordt het nut, de noodzaak en evenredigheid van de PNR-richtlijn onderschreven.6 Daarnaast is op 28 september 2021 het door artikel 25 van de PNR-wet voorziene verslag (hierna: evaluatie) ontvangen. In deze evaluatie wordt afzonderlijk aandacht besteed aan de verwerking van passagiersgegevens van intra-EU vluchten. De evaluatie toont een positief beeld van de effecten en de bijdrage die de PNR-wet levert aan het voorkomen, onderzoeken, opsporen en vervolgen van terroristische misdrijven en zware criminaliteit zoals door de wet is beoogd. Bij brief van 12 november 2021 is de evaluatie aan de Eerste en Tweede Kamer aangeboden, tezamen met een reactie van de Minister van Justitie en Veiligheid en de Minister van Defensie.7 Ook hierin worden het nut en de noodzaak van de PNR-gegevens, waaronder die van intra-EU vluchten, benadrukt en wordt er gewezen op het belang van het onderhavige besluit. Op de uitkomsten van beide evaluaties wordt verder ingegaan in paragraaf 2.3.
-
Hoofdlijnen
In dit hoofdstuk wordt eerst ingegaan op de horizonbepaling van artikel 25a juncto artikel 26, tweede lid, van de PNR-wet, de doelstelling van de PNR-richtlijn en -wet en de noodzaak van de toepassing van de PNR-wet op intra-EU vluchten. Vervolgens wordt aan de hand van de evaluaties van de PNR-Richtlijn en de PNR-wet, alsmede statistische gegevens, casuïstiek en de ervaringen in andere lidstaten, de noodzaak van voortzetting van de regeling inzake intra-EU vluchten nader onderbouwd.
2.1. Horizonbepaling
De horizonbepaling voor het verzamelen, verwerken en analyseren van PNR-gegevens van intra-EU vluchten is toegevoegd als gevolg van een amendement van het lid Groothuizen.8
Reden hiervoor was de behoefte aan meer duidelijkheid over de toegevoegde waarde van deze regeling, in combinatie met het feit dat de PNR-richtlijn de mogelijkheid geeft om intra-EU vluchten onder het bereik van de PNR-wet te brengen maar daar niet toe verplicht. Ingevolge een in de JBZ-Raad van 3 en 4 december 2015 aangenomen verklaring hebben de EU-lidstaten er echter unaniem mee ingestemd om gebruik te maken van deze mogelijkheid en het PNR-systeem ten volle toe te passen op intra-EU vluchten zoals in artikel 2, eerste en tweede lid, PNR-richtlijn bepaald.9
In het verlengde van voornoemd amendement is bij amendement van hetzelfde lid Groothuizen in de evaluatiebepaling van artikel 25 van de PNR-wet opgenomen dat de effectiviteit van de verwerking van passagiersgegevens van vluchten binnen de Europese Unie in de evaluatie expliciet aan de orde komt.10 Indien uit de evaluatie van de wet na twee jaar blijkt dat voortzetting van deze regeling wenselijk is, zo voorzag de initiatiefnemer, dan heeft de minister nog één jaar om bij algemene maatregel van bestuur de voortzetting daarvan te garanderen. Zoals bij brief van 16 juni 2021 aan de Tweede Kamer is meegedeeld, is de evaluatie vertraagd.11 Desalniettemin zijn de resultaten van de evaluatie betrokken bij het onderhavige besluit.
2.2. Doelstelling PNR-richtlijn en -wet en noodzaak toepassing PNR-wet op intra-EU vluchten
Doelstelling PNR-richtlijn en -wet
De PNR-richtlijn en -wet hebben tot doel de interne veiligheid binnen de Europese Unie te waarborgen en het leven en de veiligheid van personen te beschermen, door het verzamelen en verwerken van PNR-gegevens van luchtvaartpassagiers door daartoe aangewezen bevoegde instanties ten behoeve van het voorkomen, opsporen, onderzoeken en vervolgen van terroristische misdrijven en ernstige criminaliteit.12 Het verzamelen en analyseren van PNR-gegevens van luchtvaartpassagiers biedt de opsporingsinstanties een effectief instrument om terroristische en criminele netwerken in kaart te brengen en terrorisme en zware criminaliteit te bestrijden en zodoende de veiligheid te waarborgen. Daarbij is nodig dat de verzamelde PNR-gegevens betrekking hebben op zowel vluchten naar of vanuit derde landen als op vluchten binnen de Europese Unie.
Nut en noodzaak toepassing PNR-wet op intra-EU vluchten
Zoals bij de totstandkoming van de PNR-wet reeds is uiteengezet, is het belang van het kunnen gebruiken van passagiersgegevens van vluchten binnen de Europese Unie naar of vanaf Nederland, groot. Dit is na ruim twee jaar toepassing van de PNR-wet onverminderd het geval.
Ernstige criminaliteit vindt steeds meer plaats over de landsgrenzen heen, zowel de binnen- als de buitengrenzen van de Europese Unie. Vanwege het vrij verkeer van personen binnen de Europese Unie kunnen terroristen en zware criminelen zich door de hele Unie bewegen zonder duidelijk kenbare sporen van reisbewegingen achter te laten. Kennis en ervaring verkregen uit rechercheonderzoeken naar terroristische misdrijven en ernstige criminaliteit bevestigen het beeld dat er met name binnen de Europese Unie veel wordt gereisd.13 Passagiers verlaten ook niet altijd het grondgebied van de Unie, bijvoorbeeld omdat zij woonachtig zijn binnen de Unie. Door afwezigheid van grenscontroles binnen het Schengengebied kunnen opsporingsdiensten voorts geen volledig beeld van reispatronen krijgen. Aan de hand van (bewaarde) passagiersgegevens van intra-EU vluchten wordt het wel mogelijk reisbewegingen en modus operandi van verdachten (retrospectief) inzichtelijk te maken. In deze patronen kunnen bijvoorbeeld ook medereizigers worden onderkend waardoor een netwerk (vollediger) in kaart kan worden gebracht. Dit versterkt de bewijsmogelijkheden van het bestaan van een georganiseerd verband bij het voorbereiden of plegen van deze misdrijven aanzienlijk.
Het raadplegen van PNR-gegevens van intra-EU vluchten kan ook bijdragen aan het sneller opsporen van een verdachte na een aanslag of een ander zwaar misdrijf in Europa.
PNR-gegevens van intra-EU vluchten zijn voorts van essentieel belang om inzicht te krijgen in een zogenaamde «broken travel». Dit is een vlucht waarbij personen van buiten de Europese Unie in een andere lidstaat aankomen en vervolgens via een nieuwe, aparte vlucht binnen de Europese Unie doorreizen naar Nederland of een andere lidstaat. «Broken travels» zijn een bekend fenomeen waarmee criminelen hun reisgedrag bewust proberen te verhullen...
Om verder te lezen
PROBEER HET UIT