Uitspraak Nº 15/382, 15/692, 15/430. College van Beroep voor het bedrijfsleven, 2018-05-22

• ECLI: ECLI:NL:CBB:2018:187
• Date: 22 Mayo 2018
• Docket Number: 15/382, 15/692, 15/430
• Court: College van Beroep voor het bedrijfsleven (Nederland)

conclusie

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummers: 15/382, 15/692, 15/430

conclusie van de Raadsheer Advocaat-Generaal mr. P.J. Wattel van 22 mei 2018 in de hoger beroepen van:

1 Maatschap [naam 1] , te [plaats 1] , appellante
(gemachtigde: mr. A.J.C. Perdaems),

tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 7 april 2015, kenmerk AWB 14/1819, in het geding tussen

appellante
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (voorheen de staatssecretaris van Economische zaken; hierna de Minister of de Staatssecretaris)

(gemachtigden: mr. A.H. Spriensma en mr. M. Leegsma),

2. de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (voorheen de staatssecretaris van Economische zaken), appelante

(gemachtigden: mr. A.H. Spriensma en mr. M. Leegsma).

tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 27 juli 2015, kenmerk BRE 13/3099, in het geding tussen

appellante
en
Maatschap [naam 2] en [naam 3], te [plaats 2]
(gemachtigde: mr. J.A.J.M. van Houtum),

en

3 [naam 4] , te [plaats 3] , appellant

(gemachtigde: P.J. Houtsma),

tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 7 mei 2015, kenmerk AWB 14/5922, in het geding tussen

appellant
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (voorheen de staatssecretaris van Economische zaken)

(gemachtigden: mr. A.H. Spriensma en mr. M. Leegsma).

0 Inleiding, overzicht en samenvatting

0.1

In deze drie zaken zijn vragen gerezen over de verenigbaarheid van de bestuurlijke beboeting bij overtreding van de art. 7 en 14 van de Meststoffenwet (Msw) met het Handvest van de grondrechten van de EU (EU-Handvest) en het Europese Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). De president van uw College heeft mij gevraagd ter zake van de door hem daarover geformuleerde vragen te concluderen.

0.2

De intensieve veehouderij in Nederland brengt een groot mestprobleem mee. Het Planbureau voor de leefomgeving schreef daarover in 2017:1

“Nederland produceert met zijn grote veestapel meer stikstof en fosfaat in dierlijke mest dan er landbouwkundig en milieukundig verantwoord kan worden gebruikt. De oorzaak van het Nederlandse mestoverschot is dat de import van mineralen voor het veevoer veel groter is dan de afvoer via producten, en dat vervolgens de geproduceerde mest niet binnen de milieueisen kan worden geplaatst. Hierdoor is er een nationaal mestoverschot. Het voer voor de veestapel is voor een aanzienlijk deel afkomstig uit import van voergranen uit de Europese Unie en van soja daarbuiten. In 2010 werd 140 miljoen kilogram van het fosfaat in het veevoer geïmporteerd, en ongeveer 110 miljoen kilogram was afkomstig van Nederlands ruwvoer en andere grondstoffen (…). Slechts een derde van dat fosfaat, 80 miljoen kilogram, werd geëxporteerd in de vorm van veehouderijproducten. De resterende 175 miljoen kilogram fosfaat is mest, waarvan in 2010 140 miljoen kilogram in Nederland kon worden afgezet. De overige 35 miljoen kilogram moest buiten de landbouw worden afgezet, vaak over de grens. Er zijn in Europa geen andere landen of regio’s van vergelijkbare omvang waar zoveel mest niet plaatsbaar is.”

0.3

Kortom: Nederland importeert veevoer, exporteert vee en vlees, en blijft zitten met de mest, waar het voor een groot deel maar moeilijk en alleen duur van af komen is. Dit bedrijfsmodel bevreemdt, temeer nu eveneens een indrukwekkende industrie bestaat die juist een enorme hoeveelheid dure kunstmest vervaardigt, de productie waarvan honderden miljoenen m3 aardgas per jaar kost, die Nederland juist niet meer uit zijn (Groningse) bodem wil halen. Deze combinatie van omstandigheden is uit duurzaamheidsoogpunt opmerkelijk.

0.4

De in Nederland achterblijvende dierlijke mest bevat veel fosfor/fosfaat en stikstof/nitraat, die op zichzelf nuttig zijn voor de groei van akkergewassen, maar ook leiden tot gezondheids- en milieuproblemen zoals vergrassing en fijnstof. Stikstof vervluchtigt als ammoniak uit mest en leidt tot (meer) schadelijk fijnstof in de lucht en daarmee tot gezondheidsproblemen.2 Overmatige uitspoeling van fosfaat en stikstof naar het oppervlaktewater verstoort de ecologische balans van het water3 en met name stikstof bedreigt de kwaliteit van het drinkwater.4

0.5

Europese wetgeving, met name de Nitraatrichtlijn5 en de Kaderrichtlijn water,6 verplicht Nederland maatregelen te nemen tegen overmatig mestgebruik. De hoeveelheden fosfaat en stikstof die in de bodem worden gebracht, moeten worden gemaximeerd en die maxima moeten worden gehandhaafd. Voor met name de intensieve veehouderij betekent dit dat mest moet worden afgevoerd, hetgeen (zeer) duur is. Er bestaan daardoor sterke financiële prikkels om te frauderen. Het is vaak moeilijk dergelijke fraude te constateren. Het journalistieke
NRC-onderzoek ‘Het Mestcomplot’7 geeft een zorgwekkend beeld van de omvang van de fraude, de fraudemethoden, de opsporingsproblemen en de concurrentieproblemen die goedwillenden ondervinden.

0.6

Om te voldoen aan de Europese richtlijnen zonder extensivering van de veehouderij, heeft Nederland complexe, vooral gedelegeerde meststoffenwetgeving ingevoerd. Met mestadministratie- en afvoerverantwoordingsplichten, forfaits, schattingen en verplichte bemonstering en analyse wordt getracht volledig zicht te hebben op de mestproductie, de meststromen en het meststoffengebruik. Een praktisch probleem daarbij is dat de hoeveelheden fosfaat en stikstof in mest, met name die in mestputten, nauwelijks exact zijn te bepalen.

0.7

Het EU-recht verplicht Nederland overbemesting te bestraffen. Dat geschiedt in de huidige Msw door bestuurlijke beboeting en in de ernstige gevallen door strafvervolging Het van 1998 tot 2005 bestaande Nederlandse MINAS8-heffingenstelsel is door het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ EU) als onvoldoende uitvoering van de EU-Nitraatrichtlijn aangemerkt, waardoor Nederland genoopt was terug te keren naar punitieve handhaving. Punitieve handhaving moet, meer of anders dan een heffingenstelsel, voldoen aan strafvorderlijke grondrechten zoals de onschuldpresumptie, de eis van een fair hearing en het legaliteitsbeginsel (met name in de betekenis van lex certa). Ruimhartige respectering van die rechten kan fraude door kwaadwillenden faciliteren. Omgekeerd schept beperking van die rechten, onder meer door wettelijke veronderstellingen die door de boeteling ontzenuwd moeten worden, het reële risico dat de goeden onder de kwaden lijden in die zin dat veehouders die hun mest correct administreren en afvoeren, desondanks met boeten geconfronteerd kunnen worden. Dat kan even funest voor de nalevingsbereidheid zijn als het onvoldoende opsporen en bestraffen van de kwaadwillenden.

0.8

Art. 7 Msw bevat een verbod om meststoffen op of in de bodem te brengen. Dit verbod geldt niet voor zover niet meer meststoffen op of in de bodem worden gebracht dan de in art. 8 Msw geformuleerde gebruiksnormen toestaan. Die gebruiksnormen zijn uitgedrukt in kilogrammen fosfaat of stikstof per hectare per jaar. De Msw verlangt van degene die meststoffen op of in de bodem brengt bewijs dat hij de gebruiksnormen niet overschrijdt, te leveren aan de hand van een sluitende mestboekhouding (art. 12 Msw). Op overschrijding staat onder meer een bestuurlijke boete (art. 51 jo. art. 57 Msw). Zo’n normoverschrijdingsboete is in geschil in de zaak met nr. 15/430 van appellant [naam 4] .

0.9

Om te voorkomen dat meststoffen uit het (toe)zicht verdwijnen en oncontroleerbaar op of in de bodem terecht komen, zijn mestproducenten en -handelaren bovendien verplicht te allen tijde de afvoer van door hen geproduceerde en bij hen aangevoerde dierlijke meststoffen te kunnen verantwoorden, behoudens voor zover die stoffen zijn gebruikt of opgeslagen (art. 14 Msw). Een producent moet de afvoer van de geproduceerde en niet-gebruikte en niet-opgeslagen fosfaat en stikstof kunnen verantwoorden. Kan hij dat niet, dan wordt in beginsel een bestuurlijke boete opgelegd (art. 51 jo. art. 58 Msw). Met name veehouders die geen of nauwelijks grond hebben, zoals de maatschappen [naam 1] en [naam 2] / [naam 3] in de zaken 15/382 en 15/692, kunnen door deze boete getroffen worden.

0.10

Het verbod ex art. 7 en de verplichting ex 14 Msw moeten worden bezien in samenhang met de krachtens art. 35 Msw gestelde regels over bepaling van de hoeveelheden fosfaat en stikstof in meststoffen. Volgens die regels worden de hoeveelheden fosfaat en stikstof bepaald:

• -

  a) in door dieren geproduceerde mest: mede aan de hand van forfaits, gecorrigeerd voor gasvormige verliezen van stikstof uit mestputten;

• -

  b) in aangevoerde en afgevoerde meststoffen: door bemonstering met door de Minister bepaalde meetapparatuur op de mestwagens van de vervoerders, en

• -

  c) in opgeslagen meststoffen: op basis van ‘de best beschikbare gegevens’.

0.11

Bij correct handelende producenten van dierlijke meststoffen die grond hebben en mest uitrijden (of in de grond injecteren), zou het verschil tussen enerzijds de productie en aanvoer van mineralen en anderzijds de afgevoerde en opgeslagen mineralen gelijk moeten zijn aan de uitgereden mineralen. Bij correct handelende mestproducenten zonder grond zou het verschil tussen enerzijds de productie en aanvoer van...