Uitspraak Nº 201810129/1/R4. Raad van State, 2020-12-02

• ECLI: ECLI:NL:RVS:2020:2875
• Date: 02 Diciembre 2020
• Docket Number: 201810129/1/R4

201810129/1/R4.

Datum uitspraak: 2 december 2020

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

1. de colleges van burgemeester en wethouders van Loon op Zand, Waalwijk, Altena en Heusden en het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant,

2. het waterschap Rivierenland en de dagelijkse besturen van de waterschappen Rivierenland, Aa en Maas en Brabantse Delta (hierna: de waterschappen),

3. Stichting Casade, gevestigd te Waalwijk,

4. De Efteling B.V., gevestigd te Loon op Zand,

5. [appellant sub 5], wonend te Waalwijk,

appellanten,

en

de minister van Economische Zaken en Klimaat,

verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 7 november 2018 (hierna: het instemmingsbesluit) heeft de minister krachtens artikel 34 van de Mijnbouwwet ingestemd met het door Vermilion Energy Netherlands B.V. (hierna: Vermilion) ingediende winningsplan Waalwijk-Noord (hierna: het winningsplan).

Tegen dit besluit hebben appellanten beroep ingesteld. De colleges van burgemeester en wethouders van Loon op Zand, Waalwijk, Altena en Heusden en het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant en Stichting Casade hebben gelijkluidende beroepschriften ingediend. Zij worden hierna gezamenlijk aangeduid als Loon op Zand en andere.

De minister heeft een verweerschrift ingediend.

Loon op Zand en andere, de waterschappen, de minister en Vermilion hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 oktober 2020, waar Loon op Zand en andere, vertegenwoordigd door mr. F. Onrust, advocaat te Amsterdam, en door J.T. van Kooten, de waterschappen, vertegenwoordigd door mr. R. Benhadi, advocaat te Nijmegen, en door T.E.J. Steenland, en de minister, vertegenwoordigd door mr. drs. K.M. van Leeuwen-Gerkema en door drs. J.L.M. Oomes, zijn verschenen. Verder is daar Vermilion, vertegenwoordigd door mr. R. Olivier, advocaat te Den Haag, door mr. drs. H.M. Israëls, advocaat te Amsterdam, en door F. Nieuwland MSc, gehoord.

Overwegingen

Intrekking beroepsgrond ter zitting

1. Ter zitting hebben Loon op Zand en andere hun beroepsgrond over het bij de instemming met het winningsplan gestelde voorschrift 3 ingetrokken.

Ontbreken zienswijzen

2. Het dagelijks bestuur van het waterschap Rivierenland heeft geen zienswijzen over het ontwerp van het instemmingsbesluit naar voren gebracht. Ter zitting heeft het dagelijks bestuur zich echter op het standpunt gesteld dat het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden - het verdrag van Aarhus - eraan in de weg staat dat artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht wordt tegengeworpen. Het dagelijks bestuur heeft hierbij verwezen naar de conclusie van de advocaat-generaal van het Hof van Justitie van 2 juli 2020 in de zaak C‑826/18, ECLI:EU:C:2020:514.

2.1. De waterschappen, waaronder het dagelijks bestuur van het waterschap Rivierenland, hebben gezamenlijk beroep ingesteld. Vaststaat dat de andere appellanten, behorend tot de waterschappen, wel zienswijzen hebben ingediend. Ook als het beroep van de waterschappen, voor zover ingesteld door het dagelijks bestuur van het waterschap Rivierenland, niet-ontvankelijk zou worden verklaard op grond van artikel 6:13, komt de Afdeling dus toe aan een inhoudelijke behandeling van de gronden van dit beroep. Daarom kan in deze beroepsprocedure onbesproken blijven of, in het licht van het verdrag van Aarhus, artikel 6:13 zou kunnen worden tegengeworpen aan het dagelijks bestuur. De Afdeling zal het beroep van de waterschappen, ook voor zover ingesteld door het dagelijks bestuur, inhoudelijk behandelen.

Inleiding

3. Het winningsplan heeft betrekking op het gasvoorkomen Waalwijk-Noord. Het gasvoorkomen is gelegen in de gemeenten Waalwijk, Altena en Heusden, op een diepte van ongeveer 2800 m. Uit dit gasvoorkomen wordt sinds 1991 gas gewonnen. Het winningsplan voorziet in een langere gaswinning dan eerder verwacht, tot uiterlijk 2026. Ook voorziet het winningsplan in mogelijkheden om de gasproductie te verhogen, zoals de toepassing van hydraulische stimulatie (fracking) en het eventueel boren van een nieuwe put in het gasvoorkomen. Hydraulische stimulatie is ook in het verleden toegepast bij de gaswinning uit het gasvoorkomen.

Volgens het winningsplan zal de maximale bodemdaling als gevolg van de gaswinning in het diepste punt van de bodemdalingskom uitkomen tussen de 1 en 4 cm, met een meest waarschijnlijke waarde rond de 3 cm. De seismische risicoanalyse bij het winningsplan is uitgevoerd overeenkomstig de notitie van het Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) "Methodiek voor risicoanalyse omtrent geïnduceerde bevingen door gaswinning" van februari 2016. De risicoanalyse houdt in dat het hier om een categorie I-situatie in de zin van die notitie gaat (de laagste categorie), omdat de kans op een door de gaswinning veroorzaakte beving verwaarloosbaar is.

4. De minister heeft met het winningsplan ingestemd, en daarbij onder meer bepaald dat nog 1618 miljoen Nm3 gas uit het gasvoorkomen Waalwijk-Noord mag worden gewonnen.

Bespreking zienswijzen in afzonderlijk stuk

5. De Efteling B.V. betoogt dat het instemmingsbesluit niet deugdelijk is gemotiveerd. De over het ontwerp van dit besluit naar voren gebrachte zienswijzen, en de reactie van de minister daarop, zijn niet in de hoofdtekst van de motivering van het besluit weergegeven, maar in een bij het besluit behorende Nota van Antwoord zienswijzen. Alleen al hierom zou het besluit moeten worden vernietigd.

Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 26 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2048, heeft overwogen naar aanleiding van een identiek betoog van De Efteling B.V. over een ander besluit van de minister tot instemming met een winningsplan, is er niets mis met de keuze om bij de motivering van een besluit de zienswijzen en de reactie daarop in een afzonderlijk stuk weer te geven. Het betoog faalt dan ook.

Ontbreken milieueffectrapport

6. Loon op Zand en andere, de waterschappen en De Efteling B.V. betogen dat ten onrechte geen milieueffectrapport is gemaakt bij de voorbereiding van het instemmingsbesluit. Een verplichting daartoe volgt weliswaar niet uit het Besluit milieueffectrapportage, maar volgens appellanten wel uit de rechtstreekse werking van bepalingen uit richtlijn 2011/92/EU (Pb 2012, L26; hierna: de mer-richtlijn).

Verder gaat het bij het instemmingsbesluit volgens Loon op Zand en andere en de waterschappen om een plan als bedoeld in artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming, waarvoor op grond van artikel 2.8 van die wet samen met artikel 7.2a van de Wet milieubeheer een milieueffectrapport moet worden gemaakt.

6.1. Voor gaswinning zijn in Nederland verschillende besluiten nodig. Op grond van artikel 6 van de Mijnbouwwet is een vergunning vereist voor het winnen van delfstoffen en de houder van die winningsvergunning moet ingevolge artikel 34 van de Mijnbouwwet de delfstoffen winnen overeenkomstig een winningsplan, dat instemming behoeft van de minister. Daarnaast zijn, op grond van artikel 40 van de Mijnbouwwet of artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, vergunningen vereist voor het oprichten en in werking hebben van de voor de gaswinning noodzakelijke mijnbouwwerken. Van deze besluiten zijn in categorie 17.2 van onderdeel C van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage alleen de vergunningen voor de mijnbouwwerken aangewezen als besluiten bij de voorbereiding waarvan een milieueffectrapport moet worden gemaakt (hierna: mer-plichtige besluiten).

In de hiervoor genoemde uitspraak van 26 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2048, waarin nagenoeg identieke betogen over het ontbreken van een milieueffectrapport aan de orde waren, en de in die uitspraak aangehaalde eerdere jurisprudentie, heeft de Afdeling al overwogen dat de keuze om in het Besluit milieueffectrapportage voor gaswinning alleen de vergunningen voor mijnbouwwerken als mer-plichtige besluiten aan te wijzen (en niet ook besluiten over instemming met een winningsplan), in overeenstemming is met de mer-richtlijn en de jurisprudentie van het Hof van Justitie daarover. Zoals de Afdeling daarbij heeft overwogen, kunnen in het kader van die vergunningen namelijk alle milieugevolgen van de gaswinning voor de omgeving worden beoordeeld. Het gaat om zowel milieugevolgen die zich in de ondergrond voordoen als milieugevolgen die zich bovengronds voordoen. De milieugevolgen in de diepere ondergrond die worden beoordeeld in het kader van besluiten over instemming met een winningsplan kunnen dus ook aan de orde worden gesteld in het kader van de vergunningen voor de mijnbouwwerken waarmee het gas wordt gewonnen.

In de procedures over die vergunningen kan ook aan de orde worden gesteld dat zich een dusdanige wijziging van de gaswinning voordoet dat in verband daarmee een milieueffectrapport moet worden gemaakt. Voor zover appellanten, onder verwijzing naar het arrest van het Hof van Justitie van 29 juli 2019, Inter-Environnement Wallonie ASBL en Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen/Ministerraad, ECLI:EU:C:2019:622, betogen dat de verlenging van de gaswinning vanuit het gasvoorkomen Waalwijk-Noord, in combinatie met de daarmee verband houdende fysieke werkzaamheden (zoals het toepassen van hydraulische stimulatie), als een nieuw of gewijzigd project in de zin van de mer-richtlijn moet worden beschouwd, waarvoor een milieueffectrapport moet worden gemaakt, kunnen (of konden) zij dit betoog naar voren brengen in procedures over de vergunningen voor de mijnbouwwerken waarmee de gaswinning plaatsvindt.

De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding om, in afwijking van haar eerdere, vaste jurisprudentie, te oordelen dat de mer-richtlijn niet op juiste wijze is geïmplementeerd in het Besluit milieueffectrapportage. Nu niet gebleken is dat de volledige toepassing van de mer-richtlijn niet verzekerd is, komt appellanten geen rechtstreeks beroep op de richtlijn toe.

...