Uitspraak Nº 201810138/1/R4. Raad van State, 2020-12-23

• ECLI: ECLI:NL:RVS:2020:3092
• Date: 23 Diciembre 2020
• Docket Number: 201810138/1/R4

201810138/1/R4.

Datum uitspraak: 23 december 2020

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:

1. Werkgroep Stop Gaswinning Marsdijk Nu, gevestigd te Assen (hierna: de werkgroep),

2. Overlegorgaan Nationaal Park Drentsche Aa, (hierna: het overlegorgaan),

3. [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B], wonend te [woonplaats],

4. [appellant sub 4A] en [appellant sub 4B], wonend te [woonplaats],

5. de colleges van burgemeester en wethouders van Aa en Hunze, Assen, Leek, Midden-Drenthe, Noordenveld en Tynaarlo (hierna: de colleges),

6. Stichting Natuur en Milieufederatie Drenthe, gevestigd te Assen, en andere (hierna in enkelvoud: de NMFD),

7. [appellant sub 7], wonend te [woonplaats], en anderen (hierna in enkelvoud: [appellant sub 7]),

8. [appellant sub 8A] en [appellant sub 8B], wonend te [woonplaats],

9. [appellant sub 9], wonend te [woonplaats],

appellanten,

en

de minister van Economische Zaken en Klimaat,

verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 14 november 2018 heeft de minister met toepassing van artikel 34 van de Mijnbouwwet ingestemd met het door de Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. (hierna: de NAM) ingediende gewijzigde winningsplan Westerveld.

Tegen dit besluit hebben appellanten beroep ingesteld.

Bij uitspraak van 6 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:746, heeft de geheimhoudingskamer van de Afdeling met toepassing van artikel 8:29, derde lid, van de Awb bepaald dat beperkte kennisneming van onderdeel E van het winningsplan gerechtvaardigd is. Onderdeel E is daarom niet bij de openbare stukken gevoegd.

Niet alle partijen hebben de Afdeling toestemming gegeven om mede op de grondslag van dat stuk uitspraak te doen. Daarom heeft de Afdeling geen kennis genomen van onderdeel E van het winningsplan.

De minister heeft een verweerschrift ingediend.

De werkgroep, de NMFD, het overlegorgaan, [appellant sub 7] en de colleges hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 augustus 2020, waar de werkgroep, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], het overlegorgaan, vertegenwoordigd door [gemachtigde C], de colleges, vertegenwoordigd door mr. W.R. van der Velde, advocaat te Groningen, door E. Lanooy, door P. Gautier en door J. Pennekamp, de NMFD, vertegenwoordigd door [gemachtigde D], [appellanten sub 8], vertegenwoordigd door [appellant sub 8B], [appellant sub 9] en de minister, vertegenwoordigd door mr. drs. K.M. van Leeuwen-Gerkema en door mr. J.L. Rosch, zijn verschenen. Verder is daar de NAM, vertegenwoordigd door [gemachtigde E], door [gemachtigde F] en door [gemachtigde G], gehoord.

Overwegingen

Inleiding

1. Het winningsplan Westerveld beschrijft de gaswinning uit 11 gasvelden in het Westerveld-systeem. Het gaat om de gasvelden Assen, Assen-Zuid, Een, Eleveld, Vries-Noord, Vries-Centraal, Vries-Zuid, Witten, Witterdiep, Zevenhuizen en Zevenhuizen-West. De NAM wint gas uit deze velden of wil dat in de toekomst mogelijk gaan doen.

De gaswinning uit het Westerveld-systeem vindt al ruim dertig jaar plaats en is nu in de eindfase gekomen. In het winningsplan zijn twee productiescenario’s uitgewerkt: het meest waarschijnlijke scenario en een hoog productiescenario. Deze worden aangeduid als het mid-case scenario en het high-case scenario. Blijkens het winningsplan verwacht de NAM dat de gaswinning uit het Westerveld-systeem in 2023 beëindigd zal worden, met een uitloop naar 2028 in geval van het high-case scenario.

2. Gas valt onder het in de Mijnbouwwet genoemde begrip koolwaterstof. Gasvelden worden in die wet aangeduid met het begrip voorkomens. In deze uitspraak wordt alleen gesproken over gasvelden.

De 11 gasvelden waarover het winningsplan Westerveld gaat, worden beschouwd als zogenoemde kleine gasvelden.

3. De NAM heeft het gewijzigde winningsplan Westerveld op 11 september 2016 bij de minister ingediend. Daarbij heeft de NAM de minister gevraagd om met dit winningsplan in te stemmen. Uit het winningsplan blijkt dat er verschillende redenen zijn voor de wijziging:

- een vernieuwde seismische risicoanalyse,

- de stopzetting van de gasproductie uit de velden Appelscha, Roden en Norg-Zuid,

- een actualisatie van productie- en bodemdalingsvoorspellingen en

- voorgenomen activiteiten om de productie in stand te houden.

4. Bij het bestreden besluit heeft de minister gedeeltelijk ingestemd met het winningsplan. Instemming is niet verleend voor het toepassen van hydraulische stimulatie. Dit wordt ook wel 'fracken' genoemd.

Aan het instemmingsbesluit heeft de minister zes voorschriften verbonden. Deze zijn weergegeven in de bijlage bij deze uitspraak.

Toetsingskader

5. De wettelijke bepalingen die in deze zaak van belang zijn, staan in de bijlage bij deze uitspraak. Het gaat daarbij onder meer om de artikelen 34 en 36 van de Mijnbouwwet.

6. Uit artikel 34, eerste en derde lid, van de Mijnbouwwet volgt dat voor het winnen van gas uit een gasveld een winningsplan nodig is en dat de minister met zo'n winningsplan moet instemmen.

In artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet is bepaald op welke gronden de minister kan weigeren om met het winningsplan in te stemmen.

De minister moet beoordelen of er een reden is om de instemming op één of meer van die gronden te weigeren. Daarbij moet de minister onder meer beoordelen wat de gevolgen van de gaswinning zijn voor de daling van de bodem en voor de kans op een aardbeving. Ook moet de minister rekening houden met het belang van het planmatig gebruik of beheer van delfstoffen. Verder moet de minister beoordelen wat de gevolgen van de gaswinning zijn voor het milieu en de natuur.

De weigeringsgronden zijn limitatief opgesomd in artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet. Dat betekent dat de minister niet om een andere reden kan weigeren om met een winningsplan in te stemmen.

Uit het tweede lid van artikel 36 volgt dat de minister voorschriften kan stellen bij het verlenen van zijn instemming. Dit is alleen mogelijk als dit gerechtvaardigd wordt door een van de gronden die zijn genoemd in het eerste lid.

7. Bij de beoordeling van een beroep tegen een instemmingsbesluit, geeft de Afdeling geen eigen oordeel over de vraag of de instemming kan of moet worden geweigerd. De Afdeling voert alleen een rechtmatigheidstoetsing uit van het besluit dat de minister heeft genomen. Daarbij toetst de Afdeling of de minister op basis van deugdelijk onderzoek en met een deugdelijke motivering heeft kunnen besluiten dat de gronden die zijn genoemd in artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet geen aanleiding geven voor het weigeren van instemming met het winningsplan.

Communicatie, draagvlak en burgerperspectief

8. [appellanten sub 3], [appellanten sub 4] en [appellant sub 7] voeren aan dat de NAM op een gebrekkige manier met omwonenden communiceert. Sommige appellanten verwijzen daarbij naar de "Gedragscode Gaswinning Kleine Velden" van de Nederlandse Olie en Gas Exploratie en Productie Associatie (NOGEPA) van 7 september 2017.

[appellanten sub 8] voeren aan dat de minister onvoldoende aandacht heeft gehad voor het burgerperspectief en dat het draagvlak voor de gaswinning ontbreekt. Ook stellen zij dat het winningsplan niet begrijpelijk is voor de gemiddelde Nederlander. Voor veel mensen is het daarom moeilijk om in te spreken en een tegengeluid te geven, zo stellen zij.

8.1. Zoals in overweging 6 is vermeld, kan de minister alleen weigeren om met het winningsplan in te stemmen op een van de weigeringsgronden die zijn opgesomd in artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet.

Een gebrekkige communicatie met omwonenden en het ontbreken van maatschappelijk draagvlak zijn niet genoemd bij die weigeringsgronden. Daarom kunnen bezwaren daarover niet rechtstreeks een rol spelen bij de toetsing die de Afdeling daarover moet verrichten.

Dat wil niet zeggen dat het burgerperspectief helemaal niet kan worden betrokken in de toetsing. Dit kan een rol spelen bij bezwaren over de gevolgde procedure, waarbij de Afdeling moet beoordelen of de wettelijke bepalingen zijn nageleefd. Verder moet rechtstreeks rekening worden gehouden met de belangen van omwonenden, voor zover dat volgt uit een van de vier weigeringsgronden van artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet. Dit is het geval bij het belang van de veiligheid en het voorkomen van schade.

8.2. Uit het instemmingsbesluit blijkt dat de minister het belang van de veiligheid voor omwonenden in zijn beoordeling heeft betrokken. Ook het belang van het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken heeft hij meegenomen in de beoordeling. De conclusies die de minister daarbij heeft getrokken, zullen hieronder - aan de hand van de beroepsgronden die zijn aangevoerd - worden beoordeeld.

In algemene zin geeft de wijze waarop het besluit tot stand is gekomen geen reden voor het oordeel dat de minister onvoldoende oog heeft gehad voor het burgerperspectief. Het was mogelijk om zienswijzen in te brengen tegen het ontwerpinstemmingsbesluit. Deze zienswijzen zijn aan de hand van verschillende thema's beoordeeld in de nota van antwoord en zijn meegenomen in de besluitvorming. Ook zijn er, zo is op de zitting gebleken, informatieavonden in de regio gehouden. Daarbij was ook de NAM aanwezig voor het geven van een toelichting en het beantwoorden van vragen. Uit het enkele feit dat [appellanten sub 8] de door hen bijgewoonde informatieavond hebben ervaren als eenrichtingsverkeer, waarbij de nadruk volgens hen vooral lag op het afzwakken van de risico's, kan niet worden afgeleid dat de minister onvoldoende oog heeft gehad voor de belangen van burgers. Verder is het, vanwege de aard en de inhoud van het onderwerp waarover het hier gaat, onvermijdelijk dat er (technische) begrippen in de stukken worden gebruikt, die niet voor iedereen duidelijk zijn. Dit betekent niet dat het instemmingsbesluit onzorgvuldig is voorbereid. Dit maakt ook niet dat...