Uitspraak Nº 201901888/1/R3. Raad van State, 2021-03-31

• ECLI: ECLI:NL:RVS:2021:664
• Date: 31 Marzo 2021
• Docket Number: 201901888/1/R3

201901888/1/R3.

Datum uitspraak: 31 maart 2021

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:

1. Stichting Natuurbegraafplaats-waaromniet.nl, gevestigd te Arnhem (hierna: de Stichting),

2. Vereniging Behoud Twekkelo, gevestigd te Enschede (hierna: de Vereniging),

3. Landgoed Het Stroot B.V., gevestigd te Enschede,

appellanten,

en

de raad van de gemeente Enschede,

verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 17 december 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied Noordwest - Christinalust" vastgesteld.

Tegen dit besluit hebben de Stichting, de Vereniging en Landgoed Het Stroot B.V. beroep ingesteld.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

De Vereniging en Landgoed Het Stroot B.V. hebben nadere stukken ingediend.

NBN Ontwikkeling B.V. en [belanghebbende] hebben gebruik gemaakt van de geboden gelegenheid een schriftelijke uiteenzetting te geven.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 januari 2021, waar de Vereniging, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], Landgoed Het Stroot B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde C], en de raad, vertegenwoordigd door V. van Pesch, bijgestaan door mr. B.N. Kloostra, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting NBN Ontwikkeling B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde D] en [gemachtigde E] , en [belanghebbende] gehoord. Van de zijde van NBN Ontwikkeling B.V. is E.J.F. de Boer, werkzaam bij Bureau Waardenburg B.V., als deskundige gehoord.

Overwegingen

Bestuurlijke lus

1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.

Inleiding

2. Het plangebied bevindt zich in het buitengebied ten westen van de stad Enschede en wordt begrensd door de Windmolenweg aan de zuidzijde en de Haimersweg aan de westzijde. Het plangebied behelst de gronden van het landgoed Christinalust en heeft een totale oppervlakte van ongeveer 28,5 ha, waarvan ongeveer 25,3 ha binnen het Natuur Netwerk Nederland (hierna: het NNN) is gelegen. De familie [belanghebbende] - eigenaar van het landgoed Christinalust - en NBN Ontwikkeling B.V. willen de gronden ontwikkelen als een natuurbegraafplaats.

In het vorige plan "Buitengebied Noordwest", door de raad vastgesteld op 9 november 2015, hadden de gronden van het plangebied de bestemmingen "Bos", "Natuur", "Water" en "Agrarisch met waarden". Met het nu voorliggende plan "Buitengebied Noordwest - Christinalust" wordt het mogelijk om de gronden van het plangebied te gebruiken als een natuurgebied waarbinnen natuurbegraven mogelijk is. Het plan kent daarvoor aan de gronden van het plangebied onder meer de bestemmingen "Natuur" en "Maatschappelijk - Begraafplaats" en de functieaanduiding "begraafplaats" toe.

De Stichting, de Vereniging en Landgoed Het Stroot B.V. - eigenaar van een aan het plangebied grenzend landgoed - kunnen zich niet met het plan verenigen. Zij voeren onder meer aan dat het plan activiteiten mogelijk maakt die de wezenlijke kenmerken en waarden van het NNN aantasten.

3. De relevante wettelijke bepalingen en planregels die ten grondslag liggen aan de hierna volgende rechtsoverwegingen, zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.

Toetsingskader

4. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.

De beroepsgronden

Provinciale Omgevingsverordening

5. De Stichting, de Vereniging en Landgoed Het Stroot B.V betogen dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 2.7.3 van de Omgevingsverordening Overijssel 2017 van 26 september 2018 (hierna: de Omgevingsverordening).

Daartoe betogen zij dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het plan geen significante effecten heeft voor het NNN. De Stichting voert aan dat in de "Onderbouwing saldobenadering Natuurbegraafplaats Landgoed Christinalust" van juni 2017 (hierna: de saldobenadering) ten onrechte geen rekening is gehouden met de omstandigheid dat alle aanwezige boswaarden door het ophogen van 10,2 ha aan gronden worden vernietigd. Daar komt volgens Landgoed Het Stroot B.V. bij dat de ophoging van de dekzandrug een negatief effect zal hebben op de van nature natte plekken met hoge natuurwaarden. Ook betogen de Stichting en Landgoed Het Stroot B.V. dat het met het plan beoogde ophogen van de dekzandrug een gelegenheidsargument is, omdat de gronden van het plangebied geschikt moeten worden gemaakt voor een natuurbegraafplaats en daar een ophoging voor nodig is.

Volgens Landgoed Het Stroot B.V. is in de saldobenadering niet onderkend dat met het creëren van open plekken en de voorziene padenstructuur afbreuk wordt gedaan aan de verbindingsfunctie van het NNN. In dat verband wijst zij er ook op dat een open parkenlandschap zal ontstaan, waarbij alle delen van het landgoed Christinalust voortaan vrij toegankelijk zullen zijn. Bovendien is de frequente aanwezigheid van mensen in het plangebied nooit onderwerp van onderzoek geweest. Ter onderbouwing van dit standpunt wijst zij op de sfeerfoto’s op pagina 13 van de saldobenadering.

De raad kan volgens de Vereniging niet met artikel 2.7.4, eerste en tweede lid, van de Omgevingsverordening afwijken van het beschermingsregime van artikel 2.7.3 van deze verordening, omdat geen openbaar belang wordt gediend met het realiseren van een natuurbegraafplaats, er voldoende alternatieve locaties beschikbaar zijn en er geen compensatieplan is vastgesteld. Ook is geen voorwaardelijke verplichting in de planregels opgenomen, waarmee het opzetten van het compensatiefonds "Nieuwe natuur" is geborgd.

Voor zover de raad met toepassing van de saldobenadering heeft willen afwijken van het beschermingsregime van artikel 2.7.3 van de Omgevingsverordening, stelt Landgoed Het Stroot B.V. dat deze saldobenadering niet voldoet aan de voorwaarden van artikel 2.7.4, vierde lid, van de Omgevingsverordening. De negatieve effecten van het realiseren van het ceremoniegebouw en het parkeerterrein en de daarbij behorende compenserende maatregelen zijn ten onrechte niet beschreven. De raad heeft verder de saldobenadering ten onrechte gelijkgesteld aan de weegschaalmethode, die op grond van de Gids buitenkans 2014 is opgesteld.

5.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het plan niet in strijd met artikel 2.7.3 van de Omgevingsverordening is vastgesteld. Hiertoe stelt hij dat uit het "Natuurbegraafplaats Landgoed Christinalust Inrichtings- en beheerplan" van juni 2017 (hierna: het inrichtings- en beheerplan), en de "Natuurtoets ontwikkeling Natuurbegraafplaats Landgoed Christinalust, Enschede" van 18 december 2017 (hierna: de natuurtoets), blijkt dat het plan bijdraagt aan een versterking van de wezenlijke waarden en kenmerken van het NNN. De raad wijst erop dat de effecten van de ophoging van 10,2 ha aan gronden met in totaal 42.000 m³ schraal zand in de saldobenadering als neutraal zijn beoordeeld, omdat met deze ophoging een natuurlijke uitgangssituatie wordt nagebootst waarbij zich een berken-eikenbos of een droge heidevegetatie kan gaan ontwikkelen. Volgens de raad wordt met de voorziene padenstructuur een positieve bijdrage aan de beleving van het landgoed geleverd. Een bezoek aan de natuurbegraafplaats zal namelijk zeer ingetogen zijn en de wandelpaden zullen alleen tussen zonsopgang en zonsondergang toegankelijk zijn.

Voor zover het plan voorziet in een ceremoniegebouw en in parkeerplaatsen, heeft de raad op grond van artikel 2.7.4, derde en vierde lid, van de Omgevingsverordening willen afwijken van het beschermingsregime van artikel 2.7.3 van deze verordening. Daartoe heeft de raad de saldobenadering opgesteld. Hierin is opgenomen dat ter compensatie van het ceremoniegebouw en de parkeerplaatsen binnen het plangebied twee landbouwpercelen met een omvang van 3 ha worden omgevormd tot natuur. De saldobenadering kan volgens de raad niet gelijk worden gesteld met de weegschaalmethode van de Gids buitenkans 2014.

5.2. Uit de artikelen 2.7.1, aanhef en onder b, en 2.7.2, eerste lid, van de Omgevingsverordening volgt dat het NNN wordt begrensd overeenkomstig "Kaart 4: Natuurnetwerk Nederland […]" bij deze verordening. De Afdeling stelt vast dat het plan betrekking heeft op gronden die in de Omgevingsverordening zijn aangewezen als "Bestaande natuur NNN, land".

5.3. De Afdeling ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of, en zo ja, welke nieuwe bestemmingen en regels het plan bevat die op de gronden van het plangebied ruimtelijke ontwikkelingen toestaan. Daarbij moet voor het vaststellen van de referentiesituatie worden uitgegaan van de planologische mogelijkheden die het vorige plan bood.

5.3.1. Aan het merendeel van de gronden van het plangebied is in het plan de bestemming "Natuur" toegekend. Ingevolge de artikelen 4.1 en 4.1.1 van de planregels zijn deze gronden onder meer bestemd voor:

"a. de bescherming, instandhouding en verbetering van de landschappelijke, cultuurhistorische, geomorfologische, ecologische en natuurlijke waarden;

b. vijvers, waterpartijen, sloten, beken en daarmee gelijk te stellen waterlopen en andere voorzieningen ten behoeve van de waterhuishouding, waaronder begrepen voorzieningen ten behoeve van het vasthouden en bergen van water.

c. paden;

d...