Uitspraak Nº 201909389/1/R4. Raad van State, 2022-02-02

• ECLI: ECLI:NL:RVS:2022:317
• Date: 02 Febrero 2022
• Docket Number: 201909389/1/R4
• Court: Council of State (Netherlands)

201909389/1/R4.

Datum uitspraak: 2 februari 2022

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

1. [appellant sub 1] en anderen, allen wonend te Kootwijk, gemeente Barneveld,

2. Stichting Werkgroep Milieuzorg Apeldoorn (hierna: de stichting), gevestigd te Apeldoorn,

appellanten,

en

de raad van de gemeente Barneveld,

verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 13 november 2019 heeft de raad het bestemmingsplan "Asselseweg I" (hierna: het bestemmingsplan) gewijzigd vastgesteld.

Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en anderen en de stichting beroep ingesteld.

[appellant sub 1] en anderen en de stichting hebben ieder voor zich nadere stukken ingediend.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 juli 2021, waar [appellant sub 1] en anderen, vertegenwoordigd door [appellant sub 1], bijgestaan door mr. E.M. Oskam, advocaat te Utrecht, de stichting, vertegenwoordigd door [bestuurslid], bijgestaan door mr. A.M. van Eik, advocaat te Amsterdam, [partij A] en [partij B] (hierna in enkelvoud: [partij]), vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. S. Oord, rechtsbijstandverlener bij DAS, vergezeld door S.J.A. Swenne, werkzaam als stikstofdeskundige bij Tauw B.V., en de raad, vertegenwoordigd door M.M. van ’t Veld en N.J. Stam, zijn verschenen.

Overwegingen

1. De relevante bepalingen uit de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), de Wet natuurbescherming, zoals die luidde ten tijde van het vaststellingsbesluit (hierna: de Wnb), de Wet milieubeheer (hierna: de Wm), het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor), het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro), de Omgevingsverordening Gelderland (hierna: de OvG) en de regels bij het bestemmingsplan (hierna: de planregels), zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Die bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.

Inleiding

2. Het plangebied maakt deel uit van een perceel aan de [locatie] in Kootwijk. Op dat perceel exploiteert [partij] onder meer een paardensportcentrum en een terrein voor verblijfsrecreatie. Het plangebied grenst aan het Natura 2000-gebied de Veluwe. In het kader van het project "Groei en Krimp Verblijfsrecreatie op de Veluwe" (hierna: het groei- en krimpbeleid) heeft het college van gedeputeerde staten van de provincie Gelderland (hierna: GS) op 1 maart 2011 een groeitender uitgeschreven voor de beschikbare groeiruimte. Het groei- en krimpbeleid heeft tot doel ontwikkelingsmogelijkheden voor verblijfsrecreatie te bieden in minder kwetsbare gebieden, de zogenoemde groeiclusters, en de verblijfsrecreatie in meer kwetsbare gebieden van de Veluwe te laten krimpen. [partij] heeft voor dat project een plan ingediend om haar aanbod op het gebied van verblijfsrecreatie te kunnen vergroten. Dat plan ziet op twee deelgebieden van het perceel aan de [locatie]. Het eerste deelgebied valt samen met het plangebied. Op 28 september 2011 heeft de Adviescommissie Ontwikkeling Verblijfsrecreatie Veluwe (hierna: de AOVV) een positief advies gegeven aan GS over dat plan, maar alleen voor zover dat betrekking heeft op het plangebied en bij de uitvoering wordt voldaan aan door de AOVV omschreven voorwaarden. GS heeft dat advies overgenomen. [partij] heeft op 21 januari 2012 een verzoek tot bestemmingsplanwijziging ingediend om de groeiplannen waarover de AOVV positief heeft geadviseerd te kunnen realiseren. De raad heeft aansluiting gezocht bij het groei- en krimpbeleid en met het bestemmingsplan wordt aan 2 ha grond de enkelbestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" toegekend. Onder het vorige bestemmingsplan gold die bestemming voor 1,3 ha grond. [partij] wil in het plangebied de al bestaande hoeveelheid recreatieverblijven, te weten vijf recreatiewoningen en 17 chalets, uitbreiden tot maximaal 50 stuks. De enkelbestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" rust nu op alle gronden in het plangebied met uitzondering van een strook aan de zuid- en de zuidwestzijde van het plangebied waarop de enkelbestemming "Groen" rust. Naast deze enkelbestemmingen rusten op die gronden dubbelbestemmingen, functieaanduidingen en gebiedsaanduidingen. Op grond van de gebiedsaanduidingen gelden voorwaardelijke verplichtingen.

3. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.

De beroepen

Nut en noodzaak

4. [appellant sub 1] en anderen en de stichting betogen dat de herontwikkeling van het plangebied, anders dan het groei- en krimpbeleid vereist, niet als vernieuwend kan worden aangemerkt en dat in de omgeving van het plangebied geen behoefte bestaat aan nog meer accommodatie voor verblijfsrecreatie. [appellant sub 1] en anderen en de stichting wijzen erop dat in het AOVV-advies staat dat de herontwikkeling van het plangebied voor verblijfsrecreatie alleen als vernieuwend kan worden aangemerkt, indien in beschouwing wordt genomen dat een belangrijke relatie aanwezig is met de paardensport. Omdat die relatie niet in het bestemmingsplan is gewaarborgd, kan de geplande verblijfsrecreatie niet als vernieuwend worden aangemerkt, aldus [appellant sub 1] en anderen en de stichting. [appellant sub 1] en anderen en de stichting voegen daar nog aan toe dat het groei- en krimpbeleid en het AOVV-advies gedateerd zijn, omdat de opvattingen over de wenselijkheid van recreatie op de Veluwe inmiddels zijn gewijzigd. Omdat geen sprake is van vernieuwing van het toeristisch product als bedoeld in het groei- en krimpbeleid heeft de raad zich ook ondeugdelijk gemotiveerd op het standpunt gesteld dat de uitbreiding van het recreatieterrein door het vernieuwende karakter ervan past binnen de door de provincie in het kader van FoodValley gestelde ambities voor bedrijven en bedrijvigheid, aldus de stichting. Dat geen behoefte bestaat aan meer aanbod van verblijfs- en paardensportrecreatie, blijkt volgens [appellant sub 1] en anderen uit het op 9 oktober 2019 vastgestelde bestemmingsplan "Paalhoeveweg I, partiële herziening Buitengebied 2012". Daarbij is de bestaande bestemming, die een recreatieterrein met meer dan 150 recreatieverblijven en een manege toestaat, omgezet naar een woonbestemming. Volgens [appellant sub 1] en anderen kan vooralsnog ook niet worden gesproken over een relatie tussen de verblijfsrecreatie in het plangebied en paardensportevenementen op het perceel van [partij]. [partij] beschikt immers niet over de benodigde vergunningen om paardensportevenementen op dat perceel te kunnen houden. Verder voeren [appellant sub 1] en anderen aan dat in de directe omgeving van het plangebied al zodanig veel aanbod is van recreatieverblijven dat sprake is van leegstand en semipermanente bewoning door met name arbeidsmigranten. De stichting wijst op de nota ‘zienswijzen bestemmingsplan Asselseweg I’ (hierna: de zienswijzennota) waarin de raad de leegstand van recreatieverblijven in de omgeving heeft onderkend. Weliswaar heeft de raad zich in de zienswijzennota op het standpunt gesteld dat het initiatief van [partij] zich onderscheidt door de relatie met de paardensport enerzijds en de omstandigheid dat de thematische en eigentijdse architectuur van de recreatieverblijven op de behoefte van de recreanten zal worden afgestemd anderzijds, maar die onderscheidende kenmerken worden niet geborgd in het bestemmingsplan, aldus de stichting. [appellant sub 1] en anderen voeren nog aan dat de raad zich in een zienswijzennota van juni 2001 bij het bestemmingsplan "Buitengebied 2000" op het standpunt heeft gesteld dat het onwenselijk is dat [partij] haar recreatieterrein en het aantal recreatieverblijven uitbreidt. Onduidelijk is waarom de raad nu op dat eerder ingenomen standpunt is teruggekomen, aldus [appellant sub 1] en anderen.

4.1. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat de uitbreiding van het recreatieterrein van [partij] past binnen het groei- en krimpbeleid. In reactie op wat [appellant sub 1] en anderen en de stichting over nut en noodzaak hebben aangevoerd heeft de raad zich in de zienswijzennota op het standpunt gesteld dat de leegstand van recreatieverblijven wordt veroorzaakt door slecht beheer van met name grote en sterk verouderde parken op slecht gelegen locaties. De raad heeft benadrukt dat het bestemmingsplan voorziet in een kleinschalig recreatieterrein op een aantrekkelijke locatie. In zijn verweerschrift en ter zitting heeft de raad te kennen gegeven dat aan bestemmingsplan "Paalhoeveweg I, partiële herziening Buitengebied 2012" een initiatief van de eigenaar van het voormalige recreatieterrein ten grondslag ligt. Volgens de raad kampte dat recreatieterrein met leegstand en werd het al gedeeltelijk op legale wijze permanent bewoond. Dat die initiatiefnemer, gelet op de omstandigheden van het geval, woningen op dat terrein wilde bouwen, maakt niet dat de uitbreiding van het recreatieterrein in het plangebied niet in een behoefte voorziet, aldus de raad. Ter zitting heeft de raad zich nog uitdrukkelijk op het standpunt gesteld dat niet is beoogd om planologische voorwaarden te stellen aan de architectuur van de recreatiewoningen.

4.2. Bij de vaststelling van het bestemmingsplan heeft de raad aansluiting gezocht bij het groei- en krimpbeleid waaraan een afweging ten grondslag ligt over nut en noodzaak van groei van verblijfsrecreatie in groeiclusters in samenhang met de krimp van verblijfsrecreatie in kwetsbare gebieden van de Veluwe. Het plangebied ligt in een...