Uitspraak Nº AMS 21/1453. Rechtbank Amsterdam, 2022-02-22
| ECLI | ECLI:NL:RBAMS:2022:563 |
| Docket Number | AMS 21/1453 |
| Date | 22 Febrero 2022 |
| Court | Rechtbank Amsterdam (Neederland) |
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 21/1453
(gemachtigde: mr. I.H. van den Berg),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder
(gemachtigden: mr. J. Bootsma, mr. S. van Heukelom-Verhage, mr. B.S. Jaasma en
mr. M. de Wit).
Bij besluiten van 4 juni 2020 (de primaire besluiten) heeft verweerder de exploitatievergunningen van eiseres ambtshalve gewijzigd in vergunningen voor bepaalde tijd voor de vaartuigen
-Belle Epoque met als einddatum 1 maart 2024;
-Ivresse met als einddatum 1 maart 2026;
-Lieve met als einddatum 1 maart 2030;
-Paradis met als einddatum 1 maart 2024;
-Stern met als einddatum 1 maart 2028.
Op verzoek van eiseres heeft verweerder, bij wisselbesluit van 4 juni 2020, de einddatum van Belle Epoque gewijzigd in tranche 3 (2028) en van Stern gewijzigd in tranche 1 (2024).
Bij besluit van 27 januari 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder – voor zover hier van belang – het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk verklaard voor zover het zich richt tegen de besluiten met betrekking tot alle andere reders en voor het overige ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De rechtbank heeft in deze zaak en de zaken genoemd in de bijlage1 bij deze uitspraak een regiezitting gehouden op 22 april 2021, waarbij met partijen afspraken zijn gemaakt over het verloop van de procedure.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben gebruik gemaakt van de mogelijkheid om te repliceren en te dupliceren.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden van dinsdag 16 november 2021 tot en met 30 november 2021 in deze zaak en de zaken genoemd in de bijlage.2 De zaken zijn gezamenlijk behandeld. De rechtbank heeft vervolgens het onderzoek in alle zaken gesloten. Eiseres is daar vertegenwoordigd door [naam 1] en haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door bovenstaande gemachtigden.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting gesloten.
1. De rechtbank heeft het beroep van eiseres gelijktijdig behandeld met de beroepen van andere Amsterdamse reders voor passagiersvaart.3 Al deze reders komen op tegen de omzetting van hun exploitatievergunning passagiersvaart van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd. De reders hebben een aantal beroepsgronden gezamenlijk ingediend en tijdens de behandeling hebben de reders ook over en weer naar elkaars standpunten verwezen. De rechtbank heeft er voor gekozen de gezamenlijke standpunten te bespreken en te beoordelen in één enkele uitspraak, dat is deze uitspraak. Bij de bespreking van de algemene gronden zal de rechtbank het hebben over “de reders”. Bij de bespreking van de individuele gronden, zal de rechtbank het hebben over “eiseres”.
2. De rechtbank stelt eiseres niet in het gelijk. De omzetting van de exploitatievergunning voor passagiersvaart van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd is niet in strijd met het geschreven en ongeschreven recht. Het college gaat er terecht van uit dat de leefbaarheid in de stad onder druk staat vanwege de grote aantallen bezoekers. Om de groei van het aantal bezoekers tegen te gaan, treft het college diverse maatregelen. Het instellen van een vergunningenplafond voor de passagiersvaart is daar één van. De rechtbank onderschrijft het standpunt van het college dat er een dringende reden van algemeen belang is die rechtvaardigt dat het aantal vergunningen aan een maximum wordt gebonden. Ook onderschrijft de rechtbank het standpunt van het college dat het doel niet kan worden bereikt door minder beperkende maatregelen. De Dienstenrichtlijn schrijft voor dat vergunningen alleen voor bepaalde tijd kunnen worden verleend als er een vergunningenplafond geldt. Anders raakt de markt ‘op slot’. De reders krijgen de tijd om zich in te stellen op de nieuwe situatie. Niet kan worden gezegd dat in het algemeen die overgangstermijn te kort is.
3. Het college en de gemeenteraad vinden dat het te druk is in de Amsterdamse binnenstad. De balans tussen bewoners en bezoekers raakt zoek. Die bezoekers worden mede aangetrokken door de passagiersvaart op de grachten en andere binnenwateren. Onder andere daarom is besloten dat er een volumebeleid voor de passagiersvaart moet komen. Vanaf 2024 treedt dit volumebeleid in werking. Het volumebeleid houdt in dat er maximaal 550 exploitatievergunningen worden verleend voor passagiersvaartuigen. De omstandigheid dat een maximum is gesteld aan het aantal te verlenen vergunningen, heeft volgens het college gevolgen voor de duur van de vergunning. Alle vergunningen voor onbepaalde tijd moeten worden omgezet naar vergunningen voor bepaalde tijd. Als dit niet zou gebeuren, dan zou het college handelen in strijd met de Dienstenrichtlijn4, zo stelt het college. Eiseres is het hier niet mee eens en heeft beroep ingesteld.
4. Het instellen van het volumebeleid is het voorlopige slot van een ontwikkeling die al in 2012 is ingezet. Dit heeft al tot diverse rechtszaken geleid. In 2012 is de Nota Varen in Amsterdam 2.1 vastgesteld. Hierin was opgenomen dat het aantal vergunningen voor vaartuigen tot 14 meter zou worden verruimd en in 2020 zou worden vrijgegeven. Het aantal vaartuigen groter dan 14 meter bleef gemaximeerd op het aantal dat toen gold. Ook werden vaartuigen ingedeeld in nieuwe segmenten. In het [naam arrest] -arrest5 heeft het Hof6 geoordeeld dat de Dienstenrichtlijn van toepassing is op de passagiersvaart en dat artikel 11 van de Dienstenrichtlijn eraan in de weg staat dat schaarse vergunningen voor onbepaalde tijd worden uitgegeven. In reactie hierop heeft de Afdeling7 in de uitspraak van 27 januari 20168 geoordeeld dat indien exploitatievergunningen voor passagiersvaart schaarse vergunningen zijn, deze alleen voor bepaalde tijd mogen worden uitgegeven. Naar aanleiding van deze uitspraken heeft het college de RPA 20139 gewijzigd in die zin dat de vergunningduur voor vaartuigen in het segment ‘bemand groot’ tien jaar is en dat de vergunningduur voor vaartuigen in de segmenten waar geen plafond is, voor onbepaalde tijd is. In de uitspraak van 7 juni 201710 heeft de Afdeling geoordeeld dat het onderscheid gemaakt op basis van de lengte van de vaartuigen onvoldoende was gemotiveerd. De Afdeling heeft de toepasselijke bepalingen uit de RPA 2013 onverbindend verklaard. Door deze uitspraak herleefden de vergunningen voor onbepaalde tijd weer. In reactie op deze uitspraak en in afwachting van nieuw op te stellen beleid, heeft het college een vergunningstop voor onbepaalde tijd voor alle segmenten vaartuigen ingesteld. Daartoe heeft het college op 13 juni 2017 artikel 1.3 van de RPA 2013 gewijzigd. In de uitspraak van 12 september 201811 heeft de Afdeling geoordeeld dat het invoeren van een vergunningstop in het kader van het formuleren van nieuw beleid om een met de Dienstenrichtlijn strijdige situatie te herstellen in beginsel redelijk is. Het instellen van een vergunningstop voor onbepaalde tijd, zoals het college had gedaan, is echter onredelijk.
5. Het college heeft de vergunning van eiseres gewijzigd van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd, onder vermelding van de einddatum van de vergunning. Deze omzetting is in geschil. De procedure gaat hier over. Het nieuwe verdeelsysteem van vergunningen en de daarbij bijbehorende omstandigheden, zoals vergunningsduur, nieuwe segmentindeling enzovoort, ligt hier niet ter toetsing voor.
6. De regels die van toepassing zijn staan in de Dienstenrichtlijn, artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM,12 de Verordening op het Binnenwater (de Verordening)13 en de Regeling op het Binnenwater 2020 (de Regeling).14 De toepasselijke artikelen staan opgenomen in bijlage II, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Verder is het beleid uitgewerkt in de Nota Varen – deel 1 en de Beleidsregels omzetting vergunning passagiersvaart.15
7.
De rechtbank heeft deze zaak samen met alle andere zaken van andere reders die zien op de omzettingen van de exploitatievergunningen, tegelijkertijd op zitting behandeld. De reders hebben deels gezamenlijke, deels afzonderlijke gronden aangevoerd. Omdat op de zitting over en weer is verwezen naar de diverse gronden, zal de rechtbank, omwille van de leesbaarheid, alle algemene gronden samen bespreken. Ook als die algemene gronden niet door eiseres zijn aangevoerd. Tot slot zal de rechtbank de individuele gronden van eiseres bespreken.
De rechtbank zal allereerst ingaan op de intensiteit van toetsing en of sprake is van terugwerkende kracht. Vervolgens zal de rechtbank de algemene gronden die zien op de Dienstenrichtlijn bespreken. Daarna zal de rechtbank in gaan op de gronden die zijn aangevoerd in het kader van artikel 1 Eerste Protocol bij het EVRM. De rechtbank zal hier zowel de algemene gronden als de individuele gronden van eiseres bespreken. Vervolgens zal de rechtbank de overige algemene gronden bespreken. En tot slot zullen nog de individuele gronden van eiseres worden besproken.
8.
Het college heeft de exploitatievergunningen van de reders omgezet van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd, op grond van de regels in de Verordening en de Regeling. Dit zijn algemeen verbindende voorschriften. De rechtbank kan een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, in een zaak over een besluit dat op dat voorschrift is gebaseerd, toetsen op rechtmatigheid (de exceptieve toetsing). De rechtbank kan beoordelen of dit algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor...
Om verder te lezen
PROBEER HET UIT