Uitspraak Nº ROT 21/230 en ROT 21/229. Rechtbank Rotterdam, 2021-03-19
| ECLI | ECLI:NL:RBROT:2021:2274 |
| Date | 19 Marzo 2021 |
| Docket Number | ROT 21/230 en ROT 21/229 |
Bestuursrecht
zaaknummers: ROT 21/230
ROT 21/229 (hoofdzaak)
uitspraak van de voorzieningenrechter van 19 maart 2021 op het verzoek om voorlopige voorziening, tevens uitspraak in de hoofdzaak in de zaak tussen
PostNL N.V. en PostNL Holding B.V. (tezamen: PostNL), te ’s-Gravenhage, verzoeksters,
gemachtigden: mr. C.E. Schillemans, mr. T.D.O. van der Vijver en mr. L. Hovhanisian,
en
gemachtigden: mr. W.T. Algera, mr. S.F. Ghazi-Sheikkariem en mr. J.J. Reuveny.
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
gemachtigden: mr. B. Nijhof en mr. N.M. Strous.
Bij besluit van 16 april 2020 heeft de ACM het onderzoek naar aanleiding van het handhavingsverzoek van postvervoerder Sandd gestaakt (het stopzettingsbesluit). Het onderzoek zag op de vraag of PostNL misbruik heeft gemaakt van een economische machtspositie en daardoor artikel 24 van de Mededingingswet (Mw) en artikel 102 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) heeft overtreden.
Tegen het stopzettingsbesluit heeft RM bezwaar gemaakt.
Na correspondentie over en weer en een hoorzitting bij de ACM, waarin RM en PostNL zijn gehoord over de vraag RM belanghebbende is bij het stopzettingsbesluit, heeft de ACM PostNL bij brief van 27 december 2020 (de bestreden beslissing) bericht dat zij vasthoudt aan haar standpunt dat zij RM aanmerkt als belanghebbende bij het stopzettingsbesluit en dat zij voorts vasthoudt aan haar voornemen RM inzage te geven in een geschoonde samenvatting (de samenvatting) van het onderzoeksrapport dat ziet op de vraag of PostNL artikel 24 van de Mw en artikel 102 van het VWEU heeft overtreden (het onderzoeksrapport).
PostNL heeft beroep ingesteld tegen de bestreden beslissing, dit in overeenstemming met de beroepsclausule onder die brief (zaaknummer ROT 21/229). Ook heeft PostNL de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen (zaaknummer ROT 21/230).
De ACM heeft op 5 februari 2021 de samenvatting aan de rechtbank overgelegd met het verzoek als bedoeld in artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dat alleen de voorzieningenrechter daarvan kennis neemt. Gelet op de strekking van het verzoek om voorlopige voorziening (namelijk de vraag of RM recht heeft op inzage in de samenvatting) heeft de voorzieningenrechter partijen bericht dat hij zal handelen alsof het verzoek van ACM om beperkte kennisneming in de zin van artikel 8:29 van de Awb is gehonoreerd. RM heeft toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.
Het onderzoek ter zitting heeft – achter gesloten deuren – plaatsgevonden op 4 maart 2021. PostNL heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. C.E. Schillemans en mr. L. Hovhanisian. Voorts is namens PostNL verschenen [Naam]. ACM heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. W.T. Algera, mr. J.J. Reuveny en mr. A.S.M.L. Prompers. RM heeft zich eveneens laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden, tevens is [Naam] verschenen.
Vooraf
1. Indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld kan de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is in de hoofdzaak op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Awb op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed dat, gelet op de betrokken belangen, vereist.
In artikel 8:86, eerste lid, van de Awb is bepaald dat, indien het verzoek om voorlopige voorziening wordt gedaan indien beroep bij de rechtbank is ingesteld en de voorzieningenrechter van oordeel is dat na de zitting, bedoeld in artikel 8:83, eerste lid, van de Awb, nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, hij onmiddellijk uitspraak kan doen in de hoofdzaak.
2. De voorzieningenrechter is met partijen van oordeel dat sprake is van een spoedeisend belang. De voorzieningenrechter is verder met partijen van oordeel dat in dit geval de feiten en omstandigheden geen nader onderzoek vergen, zodat geen beletsel bestaat voor toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb. De voorzieningenrechter zal daarom uitspraak doen op zowel het verzoek om een voorlopige voorziening als in de hoofdzaak.
Wettelijk kader en aanleiding van deze zaak
3. Het verdere wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
4. Naar aanleiding van een handhavingsverzoek van postvervoerder Sandd in 2015 heeft de ACM onderzoek gedaan naar het gedrag van PostNL in de periode 2015 tot en met 2017 op het gebied van zakelijke post. Dat onderzoek richtte zich op de vraag of PostNL misbruik heeft gemaakt van een economische machtspositie en daarmee Sandd, destijds een concurrent van PostNL, zou hebben benadeeld. Op het moment dat de ACM het stopzettingsbesluit nam, was er een onderzoeksrapport opgesteld en had PostNL daartegen een zienswijze ingediend, gevolgd door een hoorzitting bij de ACM. Met de daaropvolgende fusie tussen PostNL en Sandd waren echter de mededingingsrechtelijke verhoudingen op de postmarkt gewijzigd. De ACM heeft daarop besloten de verdere behandeling van de handhavingsprocedure stop te zetten. Nut en noodzaak van het verder doorzetten van de zaak waren volgens de ACM verdwenen, nadat – kort gezegd – tussentijds de mededingingsrechtelijke verhoudingen waarin PostNL opereerde waren gewijzigd. De fusie, het goedkeuringsbesluit onder voorwaarden en de voorgenomen wijziging van de postwetgeving leidden tot bewegingen in de postsector en zouden naar verwachting van de ACM vooral de verdere ontwikkeling van de markt bepalen.
5. RM kon zich niet vinden in het stopzettingsbesluit en heeft daartegen bezwaar gemaakt. Omdat de ACM met de bestreden beslissing heeft beslist dat de samenvatting onder voorwaarden ter inzage wordt gelegd aan de gemachtigden van RM, heeft PostNL hiertegen beroep ingesteld. PostNL meent om diverse gronden dat aan RM geen inzage zou mogen worden verstrekt van de samenvatting.
Voorvragen
6. Gelet op artikel 6:3 van de Awb is een beslissing inzake de procedure ter voorbereiding van een besluit niet vatbaar voor bezwaar of beroep, tenzij deze beslissing de belanghebbende los van het voor te bereiden besluit rechtstreeks in zijn belang treft.
7. PostNL betoogt dat zij los van de beslissing op het bezwaar van RM tegen het stopzettingsbesluit rechtstreeks in haar belang wordt getroffen door de terinzagelegging van de samenvatting. In dit verband heeft PostNL aangevoerd dat terinzagelegging onomkeerbare gevolgen voor PostNL heeft. Eventuele schade die PostNL lijdt als gevolg van ongegronde terinzagelegging van zeer gevoelige stukken zonder de noodzakelijke geheimhouding kan niet worden gerepareerd met een eventueel succesvol beroep van PostNL tegen een besluit op het bezwaar van RM. De terinzagelegging kan dan immers niet meer worden teruggedraaid. Met andere woorden, van PostNL kan niet in redelijkheid worden verwacht het besluit op bezwaar af te wachten.
8. De voorzieningenrechter stelt voorop dat de rechtspraak niet eenduidig is over de vraag of artikel 6:3 van de Awb eerst aan de orde kan zijn indien de daarin bedoelde voorbereidingsbeslissing op rechtsgevolg is gericht. Volgens vaste rechtspraak (bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:1995:ZF1622; ECLI:NL:CRVB:2014:1850; ECLI:NL:CBB:2003:AL1184 en ECLI:NL:RBROT:2014:8382) behelst artikel 6:3 van de Awb geen verruiming van de mogelijkheden van beroep en bezwaar, in die zin dat deze mogelijkheden zouden worden uitgebreid tot beslissingen die niet beantwoorden aan de omschrijving van het begrip besluit in artikel 1:3, eerste lid, Awb. Indien een beslissing niet als besluit kan worden gekwalificeerd staan daartegen reeds om die reden de rechtsmiddelen van bezwaar en beroep niet open. Er zijn echter recente rechtbankuitspraken aan te wijzen waarin juist lijkt te worden aangenomen dat artikel 6:3 van de Awb ertoe strekt bij uitzondering rechtsbescherming mogelijk te maken tegen voorbereidingshandelingen die op zichzelf geen besluit zijn (bijvoorbeeld ECLI:NL:RBNHO:2018:8155 en ECLI:NL:RBROT:2019:5587). Gelet op het systeem van de Awb en de wetgeschiedenis (PG Awb I, blz. 283-284) houdt de voorzieningenrechter het er voor dat artikel 6:3 van de Awb ziet op besluiten in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. De voorzieningenrechter zal zich dan ook eerst ambtshalve buigen over het rechtskarakter van de bestreden beslissing.
9. Met de bestreden beslissing wordt duidelijk welke stukken de ACM beschouwt als op de zaak betrekking hebbende stukken. Het bevat voorts de beslissing om RM inzage te verstrekken in de samenvatting, hetgeen neerkomt op de feitelijke toepassing van artikel 7:4, tweede lid, van de Awb en de beslissing om toepassing te geven aan het zesde lid van dat artikel, omdat delen van de samenvatting om gewichtige redenen onleesbaar zijn gemaakt. Verder bevat het een beslissing over de wijze van ter inzagelegging die afwijkt van genoemd tweede lid. Uit artikel 7:4, zesde lid, van de Awb volgt verder dat van de toepassing van dit artikellid mededeling wordt gedaan, hetgeen onder meer bij de bestreden beslissing is gebeurd. Gelet op een en ander is de voorzieningenrechter van oordeel dat deze brief op rechtsgevolg is gericht als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in een uitspraak van 13 februari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:440) heeft geoordeeld dat de beslissing om geen toepassing te geven aan artikel 7:4, zesde lid, van de Awb niet zelfstandig vatbaar is voor beroep, maar in een beroep tegen een besluit op bezwaar wel kan worden aangevochten, doet hier niet aan af, want daaruit volgt niet dat die beslissing niet op een rechtsgevolg gericht is maar veeleer dat de Afdeling blijkbaar de hoofdregel van artikel 6:3 van de Awb van...
Om verder te lezen
PROBEER HET UIT