Uitspraak Nº 201603957/1/R6. Raad van State, 2017-04-26

• ECLI: ECLI:NL:RVS:2017:1146
• Docket Number: 201603957/1/R6
• Date: 26 Abril 2017
• Court: Council of State (Netherlands)

201603957/1/R6.

Datum uitspraak: 26 april 2017

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:

1. [appellante sub 1A] en [appellant sub 1B], beiden wonend te Eindhoven (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 1]),

2. [appellant sub 2], wonend te Eindhoven,

3. [appellant sub 3] en anderen, allen wonend te Eindhoven,

en

de raad van de gemeente Eindhoven,

verweerders.

Procesverloop

Bij besluit van 22 september 2015 heeft het college op grond van de Coördinatieverordening ruimtelijke beleid Eindhoven 2011 de coördinatieregeling als bedoeld in artikel 3.30 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) van toepassing verklaard op de voorbereiding en bekendmaking van het bestemmingsplan "Tongelre binnen de Ring (NRE-terrein)" en een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen op het perceel [locatie] te Eindhoven.

Bij besluit van 10 mei 2016, kenmerk 16R6692, heeft de raad het bestemmingsplan "Tongelre binnen de Ring (NRE-terrein)" vastgesteld.

Bij besluit van 25 mei 2016, kenmerk V15/23055, heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van een industrieel gebouw tot appartementen aan de [locatie] te Eindhoven.

[appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] en anderen hebben tegen het besluit van 10 mei 2016 beroep ingesteld. [appellant sub 3] en anderen hebben hun beroep tegen het besluit van 25 mei 2016 ingetrokken.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: StAB) heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.

[appellant sub 2], [appellant sub 3] en anderen en de raad hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.

[appellant sub 1] en de raad hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 februari 2017, waar [appellante sub 1A] in persoon, [appellant sub 2] in persoon, [appellant sub 3] in persoon en bijgestaan door mr. F.K. van den Akker, advocaat te Eindhoven, en de raad, vertegenwoordigd door B. van der Padt, M.H.E.A. Willemsen-van Noppen, S.P.M. Gijsbers-van der Meijden, ing. P.S.J. Peereboom, R.E.M. Stevens en J.L.P. van Laarhoven, zijn verschenen.

Voorts zijn ter zitting de Vereniging NRE TWEE, vertegenwoordigd door M.J.G. van Buul, en Avenue NRE B.V., vertegenwoordigd door H.M. van Stiphout, als belanghebbenden gehoord.

Overwegingen

1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.

Het plan en het geschil

2. Het plan voorziet in de herontwikkeling van een binnenstedelijk terrein grenzend aan het centrum van Eindhoven waar voorheen onder meer een gasfabriek (Nutsbedrijven Regio Eindhoven, NRE) was gevestigd. Het plangebied heeft een oppervlakte van 20.500 m2. Op het terrein bevindt zich een aantal cultuurhistorisch waardevolle industriële gebouwen die gehandhaafd blijven. Het plan is een globaal en flexibel eindplan dat beoogt de ontwikkeling van een gebied mogelijk te maken voor wonen (maximaal 100 woningen), werken en ontspanning.

Appellanten zijn omwonenden van het plangebied. Zij stellen dat de herontwikkeling in strijd is met het gemeentelijk beleid en dat het plan te ruime mogelijkheden biedt die leiden tot aantasting van hun woon- en leefklimaat.

De relevante planregels staan in de bijlage bij deze uitspraak.

Toetsingskader

3. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.

Gemeentelijk beleid

4. [appellant sub 2] stelt dat in het voorheen geldende bestemmingsplan "Tongelre binnen de Ring 2007" voor het plangebied een uitwerkingsplicht was opgenomen die voornamelijk zag op woningbouw. Het nu voorliggende plan wijkt daarvan af. Een motivering voor deze afwijking ontbreekt. De toevoeging van functies voor werken en ontspanning heeft een negatieve invloed op de waardeontwikkeling van zijn woning.

Volgens [appellant sub 2] en [appellant sub 3] en anderen is het plan in strijd met de "Interimstructuurvisie Eindhoven 2009" (hierna: Interimstructuurvisie), waarin het NRE-terrein de hoofdfunctie "wonen" heeft met nevenfuncties "werken, zorg en onderwijs". Het plan laat een gemengd gebied toe. De hoofdfunctie wonen ontbreekt in het plan. Voor de functie "Wonen’ zijn volgens deze structuurvisie geen concentraties van horeca gewenst. Het plan laat een grote oppervlakte aan horeca toe.

Het plan is volgens [appellant sub 2] en [appellant sub 3] en anderen ook in strijd met het Horecabeleidsplan 2014. Daarin moet het plangebied volgens hen als een woongebied worden aangemerkt. Het algemene beleid voor woonwijken is gericht op handhaving en beperkte uitbreiding van bestaande horeca. Op werklocaties is alleen ondersteunende horeca toegestaan. Het NRE-terrein wordt niet genoemd als zogeheten toelatingsgebied als bedoeld in het beleidsplan. De feitelijke aanwezigheid van niet-woonfuncties is daarvoor geen argument. Ook kan het plangebied niet worden beschouwd als broedplaats als bedoeld in het beleidsplan omdat de toegelaten horeca niet ondergeschikt is.

[appellant sub 2] stelt dat de vergunningen voor de gebouwen 3, 4 en 5 in strijd met het voorlopig bouwverbod behorend bij de uitwerkingsplicht in het voorheen geldende bestemmingsplan zijn verleend. Het gebruik van die gebouwen is in strijd met het gebruiksverbod uit dat plan.

4.1. De rechtmatigheid van de verleende vergunningen en de rechtmatigheid van het feitelijk gebruik van de gebouwen staan, daargelaten dat deze gebouwen deels buiten het plangebied liggen, in deze procedure over het bestemmingsplan niet ter beoordeling.

4.2. De raad komt in beginsel de bevoegdheid toe om op grond van gewijzigde inzichten en omstandigheden een herziening van een bestemmingsplan in procedure te brengen. De omstandigheid dat in een bestemmingsplan, zoals in het plan "Tongelre binnen de Ring 2007", een uitwerkingsplicht is opgenomen, doet aan deze bevoegdheid niet af.

Volgens de zienswijzennota zijn de uitgangspunten ten opzichte van 2007 gewijzigd. Besloten is om de bestaande historische gebouwen zoveel mogelijk te behouden. Verder is besloten om geen woongebied te realiseren, maar een gemengd gebied. Deze nieuwe uitgangspunten hebben geleid tot een ander programma dat niet past binnen de uit te werken bestemming in het voorheen geldende bestemmingsplan. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad hiermee voldoende gemotiveerd waarom voor het plangebied geen uitwerkingsplan, maar een nieuw bestemmingsplan is vastgesteld.

4.3. Volgens paragraaf 3.4.1. van de plantoelichting is de Interimstructuurvisie het resultaat van de integratie van de ruimtelijk relevante raadsprogramma's die tot medio 2009 zijn vastgesteld. Het plangebied is op de kaart "Gebruik van de ruimte" uit de Interimstructuurvisie aangeduid als zorg en opvang, werken en wonen. Onder het kopje "Wonen" staat: "De gronden zijn voornamelijk bedoeld voor wonen, inclusief alle afgeleide wijk- en buurtgerichte functies op het gebied van (middelbaar-/ basis-)onderwijs, zorg, opvang, cultuur, religieuze voorzieningen, ontspanning en vrije tijd, groen, detailhandel en werken (woonwerkcombinaties en kleine bedrijven met milieucategorieën 1, 2 en gedeeltelijk 3). Deze functies zijn noodzakelijk voor het functioneren van een gebied als woongebied. Zij vallen dus onder deze definitie en worden niet afzonderlijk in beeld gebracht, mede omdat hun ruimtebeslag relatief beperkt is". Onder het kopje "Werken" staat: "Hieronder vallen werkgerelateerde functies: industrie, research en ontwikkeling, handel, kantoren, grootschalige en perifere detailhandel, transport, bouwnijverheid en dienstverlening. Tevens alle productieactiviteiten van kunst en design en ook alle voorzieningen die bij een functioneel en modern bedrijventerrein horen". Het NRE-terrein zal volgens de plantoelichting ontwikkeld worden als een gemengd stedelijk gebied dat een goede aanvulling vormt op de centrumstedelijke voorzieningen.

De raad heeft toegelicht dat de Interimstructuurvisie uit 2009 uitsluitend als doel had om het bestaande beleid vast te leggen. Dat de ontwikkeling van het NRE-terrein niet expliciet wordt genoemd in de Interimstructuurvisie betekent dan ook niet dat deze visie zich daartegen verzet. De zonering in de Interimstructuurvisie is bovendien op hoofdlijnen en daarin is de horecafunctie niet specifiek geregeld, aldus de raad.

Gelet het beperkte doel van de Interimstructuurvisie en de ruime omschrijving van de daarin toegelaten functies heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de Interimstructuurvisie niet in de weg staat aan een gemengd stedelijk gebied waarin het plan voorziet.

4.4. Ten tijde van het bestreden besluit gold het "Horecabeleidsplan Gemeente Eindhoven - Kennis maken met een gastvrije stad" (hierna: het horecabeleidsplan), door de raad vastgesteld op 11 maart 2014. Daarin is het NRE-terrein volgens de plantoelichting niet specifiek benoemd. Gezien de aanwezigheid (medio 2015) van kantoren, ateliers, werkplaatsen, horeca en in de toekomst ook woningen, kan het gebied in termen van het horecabeleidsplan als toelatingsgebied worden aangemerkt. Dit zijn...