Uitspraak Nº 201704297/1/A3. Raad van State, 2018-09-12

• ECLI: ECLI:NL:RVS:2018:2958
• Date: 12 Septiembre 2018
• Docket Number: 201704297/1/A3
• Court: Council of State (Netherlands)

Bij deze uitspraak is een persbericht uitgebracht. 201704297/1/A3.

Datum uitspraak: 12 september 2018

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het incidenteel hoger beroep van:

[appellant A] en [appellant B], wonend te Amsterdam,

tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 14 april 2017 in zaken nrs. 16/7101 en 16/7106 in het geding tussen:

[appellanten]

en

het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.

Procesverloop

Bij besluiten van 28 en 29 juni 2016 heeft het college de aanvragen van [appellant A] om exploitatievergunningen passagiersvervoer voor de vaartuigen "[vaartuig A]", "[vaartuig B]", "[vaartuig C]", "[vaartuig D]" en tien vaartuigen genaamd "Boot I" tot en met "Boot X" afgewezen.

Bij besluiten van 29 juni 2016 heeft het college de aanvragen van [appellant B] om exploitatievergunningen passagiersvervoer voor de vaartuigen "[vaartuig E]", "[vaartuig F]", "[vaartuig G]", "[vaartuig H]", "[vaartuig I]" en "[vaartuig J]" afgewezen.

Bij afzonderlijke besluiten van 25 oktober 2016 heeft het college de door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 14 april 2017 heeft de rechtbank de door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, de besluiten van 25 oktober 2016 vernietigd, het college opgedragen binnen vier weken na de dag van verzending van deze uitspraak nieuwe besluiten te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak, de primaire besluiten bij wijze van voorlopige voorziening geschorst tot en met zes weken na de bekendmaking van de beslissingen op de bezwaarschriften tegen deze besluiten en het college geboden om tot zes weken nadat op hun bezwaren beslist is [appellant B] te behandelen als ware hij in het bezit van een exploitatievergunning passagiersvervoer voor de vaartuigen "[vaartuig F]" en "[vaartuig G]" en [appellant A] te behandelen als ware hij in het bezit van een exploitatievergunning passagiersvervoer voor het vaartuig "[vaartuig C]" voor het gehele vaargebied en de verzoeken om schadevergoeding niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.

[appellanten] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.

Het college heeft naar aanleiding van het incidenteel hoger beroep een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

[appellanten] hebben nadere stukken ingediend.

Het college heeft bij afzonderlijke besluiten van 21 november 2017 opnieuw op de bezwaren van [appellanten] beslist.

[appellanten] hebben zienswijzen ingediend.

Bij brief van 13 februari 2018 heeft het college het hoger beroep ingetrokken.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 mei 2018, waar [appellanten], bijgestaan door mr. J. Monster, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Nakken, mr. K. van Driel en mr. W.D.W. van Aken, zijn verschenen.

Overwegingen

Wet- en regelgeving

1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.

Inleiding

2. Op 24 februari en 11 maart 2016 heeft [appellant A] aanvragen gedaan om exploitatievergunningen passagiersvervoer voor de vaartuigen "[vaartuig A]", "[vaartuig B]", "[vaartuig C]", "[vaartuig D]" en tien vaartuigen genaamd "Boot I" tot en met "Boot X". Op 12, 13 en 20 mei 2016 heeft het college zijn voornemen kenbaar gemaakt de aangevraagde vergunningen te weigeren. Bij brief van 23 mei 2016 heeft [appellant A] zijn zienswijze gegeven.

3. Op 22 en 28 januari 2016 heeft [appellant B] aanvragen gedaan om exploitatievergunningen passagiersvervoer voor de vaartuigen "[vaartuig E]", "[vaartuig F]", "[vaartuig G]", "[vaartuig H]", "[vaartuig I]" en "[vaartuig J]". Op 13 mei 2016 heeft het college zijn voornemen kenbaar gemaakt de aangevraagde vergunningen te weigeren. Bij brief van 23 mei 2016 heeft [appellant B] zijn zienswijze gegeven.

Besluitvorming

4. Bij de besluiten van 28 en 29 juni 2016 heeft het college uitvoering gegeven aan zijn voornemen de exploitatievergunningen passagiersvervoer voor de onder 2 en 3 genoemde vaartuigen van [appellanten] te weigeren. Het heeft zich hiertoe op het standpunt gesteld dat geen sprake was van een uitgifteronde, zodat de aanvragen op grond van artikel 1.3, derde lid, van de Regeling Passagiersvaart Amsterdam 2013 (hierna: de RPA 2013) moeten worden afgewezen op grond van het volumebeleid. Het heeft daarbij gewezen op het gewijzigde artikel 1.5, tweede lid, van de RPA 2013 op grond waarvan een vergunning voor een vaartuig alleen wordt verleend voor onbepaalde tijd indien het aantal te verlenen vergunningen in het betreffende segment niet beperkt is door een vergunningenplafond.

5. Hangende de bezwaren hebben [appellanten] een verzoek om voorlopige voorziening ingediend.

6. Bij de besluiten van 25 oktober 2016 heeft het college de onder 4. vermelde weigeringen gehandhaafd. Het heeft hieraan ten grondslag gelegd dat het, als gevolg van de uitspraken van de voorzieningenrechter van 18 augustus en 31 augustus 2016, op 27 september 2016 nogmaals de RPA 2013 heeft gewijzigd. Daarbij is besloten om het volumebeleid voor passagiersvaartuigen tot 14 meter af te schaffen met ingang van 1 februari 2017, met uitzondering van het segment "Bemand groot". In deze laatst gewijzigde RPA 2013, die bekend is gemaakt op 14 oktober 2016, is expliciet opgenomen dat voor vaartuigen kleiner dan 14 meter tot 1 februari 2017 een vergunningenstop geldt. Dergelijke aanvragen moeten dus worden afgewezen. Volgens het college is dit gewijzigde vergunningenstelsel niet langer in strijd met de Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (hierna: de Dienstenrichtlijn) en heeft het, gelet op het grote belang dat is gediend om beleidsmatige voorbereidingen te kunnen treffen in de resterende periode tot 1 februari 2017, in het beleid een vergunningenstop op mogen nemen. Het college heeft in zijn verweerschrift naar voren gebracht dat het ongeveer vier maanden nodig heeft gehad om flankerende maatregelen te nemen, teneinde ervoor te zorgen dat het vrijgeven van de markt zonder problemen zou verlopen.

Aangevallen uitspraak

7. De rechtbank heeft overwogen dat het college de aanvragen terecht heeft beoordeeld aan de hand van de laatst gewijzigde RPA 2013. Met die laatste wijziging was het beleid echter nog steeds niet in overeenstemming gebracht met het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 1 oktober 2015, ECLI:EU:C:2015:641, en de uitspraak van de Afdeling van 27 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:160 (hierna: de rechtspraak van het Hof en de Afdeling in de Trijber-zaak), omdat het volumebeleid nog steeds gold. Gelet hierop heeft het college ten onrechte geweigerd de gevraagde vergunningen te verlenen omdat geen sprake was van een uitgifteronde. Het college heeft voorts ten onrechte geweigerd de vergunningen te verlenen, omdat een vergunningstop is ingesteld. Hierbij is van belang dat een vergunningstop in beginsel als redelijk kan worden aangemerkt, maar nu de stop pas bij de laatste wijziging van de RPA 2013 is ingevoerd van een dergelijke redelijkheid geen sprake meer kan zijn. Dat de aanpassing dusdanig laat is doorgevoerd, dient voor rekening en risico van het college te komen, aldus de rechtbank.

Incidenteel hoger beroep

8. [appellanten] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college terecht is uitgegaan van de laatst gewijzigde en op 14 oktober 2016 bekend gemaakte RPA 2013. Zij voeren hiertoe aan dat dit in strijd is met artikel 10 en 13 van de Dienstenrichtlijn. Uit die artikelen volgt dat zowel de vergunningsvoorwaarden als de wijze van vergunningverlening vooraf bekend dienen te zijn. Derhalve dient een uitzondering te worden gemaakt op de hoofdregel dat bij beoordeling van een bezwaar in beginsel het recht moet worden toegepast zoals dat op dat moment geldt. Van een vergunningstop kan dan geen sprake zijn, aldus [appellanten].

8.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat bij het nemen van een besluit op bezwaar in beginsel het recht moet worden toegepast zoals dat op dat moment geldt en dat dit eveneens geldt voor beleidsregels. Hetgeen [appellanten] hebben aangevoerd, biedt geen grond voor het oordeel dat hierop in dit geval een uitzondering diende te worden gemaakt. Hierbij is van belang dat artikel 10 en 13 van de Dienstenrichtlijn inhoudelijke eisen aan vergunningstelsels en -procedures betreffen, maar geen regels bevatten over de rechterlijke toetsing of de wijze waarop een lidstaat zijn bestuursrechtelijke procedure heeft ingericht. Dat neemt niet weg dat volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie het in Unierechtelijke zaken toepasselijke procesrecht bij gebreke van Unierechtelijke voorschriften ter zake beheerst wordt door de beginselen van gelijkwaardigheid, doeltreffendheid en effectieve rechtsbescherming. Deze beginselen houden in dat de desbetreffende nationale procedureregels niet ongunstiger mogen zijn dan die voor soortgelijke nationale vorderingen...