Uitspraak Nº 201807155/1/R1. Raad van State, 2020-04-15

• ECLI: ECLI:NL:RVS:2020:1075
• Date: 15 Abril 2020
• Docket Number: 201807155/1/R1

201807155/1/R1.

Datum uitspraak: 15 april 2020

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

1. Amsterdam Cheese Company B.V. (hierna: ACC), gevestigd te Amsterdam,

2. Vastned Retail Nederland B.V. en andere (hierna: Vastned en andere), gevestigd te Amsterdam,

3. Nedstede Monumenten B.V. (hierna: Nedstede), gevestigd te Amsterdam,

4. Henri Willig Kaas B.V. (hierna: HWK), gevestigd te Katwoude, gemeente Waterland,

5. Los Tulipanes Holding B.V. en anderen (hierna: LTH en anderen), gevestigd te Amsterdam, respectievelijk wonend te Naarden, gemeente Gooise Meren, en Amsterdam,

6. Tours and Tickets B.V. en andere (hierna: Tours and Tickets en andere), gevestigd te Amsterdam,

appellanten,

en

de raad van de gemeente Amsterdam,

verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 18 juli 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "Winkeldiversiteit Centrum" vastgesteld.

Tegen dit besluit hebben ACC, Vastned en andere, Nedstede, HWK, LTH en anderen en Tours and Tickets en andere beroep ingesteld.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

ACC, Vastned en andere, Nedstede, HWK, LTH en anderen en Tours and Tickets en andere en de raad hebben nadere stukken ingediend.

De raad heeft de Keuzenotitie "Ruimtelijke sturingsinstrumenten diversiteit winkel- en voorzieningenaanbod" van 18 juli 2017 (hierna: de Keuzenotitie) overgelegd. De raad heeft verzocht om beperkte kennisneming (artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Een enkelvoudige kamer van de Afdeling heeft beslist dat beperking van de kennisneming van de Keuzenotitie gerechtvaardigd is. Appellanten hebben de Afdeling toestemming gegeven dat zij wel kennisneemt van deze notitie (artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb).

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 januari 2020, waar ACC, vertegenwoordigd door mr. J.C. van Oosten, advocaat te Amsterdam, Vastned en andere, vertegenwoordigd door mr. M.H.J. van Driel en mr. T. Groot, beiden advocaat te Amsterdam, Nedstede, vertegenwoordigd door mr. J.S. Haakmeester, advocaat te Baarn, HWK en LTH en anderen, beide vertegenwoordigd door mr. S.M. Stavenuiter, advocaat te Amsterdam, Tours and Tickets en andere, vertegenwoordigd door [gemachitgde] en mr. L.W. Tellegen, advocaat te Amsterdam, en de raad, vertegenwoordigd door mr. J.E. Kenter en mr. D.S.P. Roelands-Fransen, advocaat te Den Haag, zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1. De raad wil met dit plan in het centrum van Amsterdam een monotoon winkelaanbod dat uitsluitend of vooral gericht is op dagjesmensen en toeristen tegengaan. Het plan is een zogeheten parapluplan. Met dit parapluplan worden geldende bestemmingsplannen binnen het stadsdeel Centrum gedeeltelijk herzien. De gedeeltelijke herziening van de geldende bestemmingsplannen binnen het stadsdeel Centrum van de gemeente Amsterdam voorziet in een aanscherping van de planregels in die andere, al geldende, bestemmingsplannen. De aanpak komt neer op "bevriezing" van de huidige detailhandelsvestigingen in de "toeristenbranche". Naast een verbod op een aantal gebruiksvormen, waaronder een toeristenwinkel, kantoor met baliefunctie gericht op toeristen, souvenirwinkel, minisupermarkt en "growshop", voorziet het plan in een verbod om een mengformule te exploiteren in een winkel met een voedselwarenassortiment. Gebruiksvormen die ten tijde van de inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit legaal aanwezig waren, zijn uitgezonderd van de verbodsbepaling. De uitzonderingen voor mengvormen zijn als algemene regel geformuleerd; alle andere uitzonderingen zijn per adres, soms nader afgebakend, geregeld.

Voorafgaande aan de inwerkingtreding van het plan was er al een, in grote lijnen gelijke, aanscherping van het planologisch regime doorgevoerd. De raad heeft dit gedaan door op 27 september 2017 een voorbereidingsbesluit als bedoeld in artikel 3.7 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) te nemen voor het postcodegebied 1012 en een aantal andere in het stadsdeel Centrum gelegen straten. Het voorbereidingsbesluit is op 6 oktober 2017 in werking getreden. Die datum werkt ook in het plan door als belangrijk moment voor de toepasselijkheid van kort gezegd het "oude" of het "nieuwe" regime. Het voorbereidingsbesluit bevatte onder andere het verbod om het gebruik van gronden en/of bouwwerken in het gebied waarvoor het voorbereidingsbesluit geldt, te wijzigen naar vormen van detailhandel die zich blijkens hun reclame-uiting, presentatie, assortiment en/of bedrijfsvoering richten op dagjesmensen en/of toeristen.

2. Het verbod op de gebruiksvormen zal hierna in de uitspraak in algemene zin worden aangeduid als het "gebruiksverbod". Gelet op de beroepen is de wijzing die het parapluplan aanbrengt in het geldende bestemmingsplan "Postcodegebied 1012" het meest relevant. Daarom neemt de Afdeling in het vervolg van deze uitspraak de gedeeltelijke herziening van het bestemmingsplan "Postcodegebied 1012" als leidraad bij de bespreking van de beroepsgronden, tenzij de aan de orde zijnde planregels verschillen van de planregels behorend bij de gedeeltelijke herziening van het bestemmingsplan "Postcodegebied 1012"; in dat laatste geval zal dat worden geëxpliciteerd.

3. ACC, Vastned en andere, Nedstede, HWK, LTH en anderen en Tours and Tickets en andere zijn eigenaren, dan wel exploitanten van panden binnen het plangebied. Volgens hen is het plan in strijd met de Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (hierna: de Dienstenrichtlijn). Daarnaast vrezen zij onder meer voor een onaanvaardbare aantasting van de gebruiksmogelijkheden van hun panden.

Intrekking beroepsgrond

4. Ter zitting hebben Vastned en andere en Tours and Tickets en andere de beroepsgrond over de verkoop van zogenoemde "seeds" ter plaatse van het pand aan de Amstel 8 en de beroepsgrond over de planregeling voor het pand aan de "Dam 25" in artikel 2, lid 2.1.2, onder 35.3.2, van de planregels, ingetrokken.

Toetsingskader

5. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.

Rechtszekerheid planregels en belang waardevermindering

6. ACC, HWK, Tours and Tickets en andere, Vastned en andere en LTH en anderen betogen dat artikel 2, lid 2.1.2, onder artikel 35.2.2, van de planregels rechtsonzeker is. In deze bepaling staat dat het verboden is gronden en bouwwerken te gebruiken ten behoeve van een aantal gebruiksvormen. Volgens ACC en HWK is het onduidelijk of hun kaaswinkels onder het gebruiksverbod vallen. ACC, HWK, LTH en anderen, Tours and Tickets en andere en Vastned en andere voeren aan dat de criteria om vast te stellen wanneer sprake is van een toeristenwinkel en toeristische dienstverlening onduidelijk zijn. Verder betoogt ACC dat de beoordeling of een bepaald gebruik in strijd is met artikel 2, lid 2.1.2, onder artikel 35.2.2, van de planregels onduidelijk is, omdat het een nadere afweging vergt.

Nedstede voert in dit kader aan dat het onderscheid tussen een "souvenirwinkel" en een "toeristenwinkel" onduidelijk is en de begrippen elkaar overlappen. Zo is het volgens haar mogelijk dat een pand gedeeltelijk wordt aangemerkt als "souvenirwinkel" en voor de rest wordt aangemerkt als "toeristenwinkel". Volgens LTH en anderen is het onduidelijk wat ter plaatse van hun panden is toegestaan, waardoor het moeilijker wordt de panden te verhuren. Het voorgaande heeft invloed op de verhuurwaarde van de panden, aldus LTH en anderen. Tot slot voeren Tours and Tickets en andere aan dat artikel 2, lid 2.13.2, onder 6A.2.2, van de planregels voor het pand aan de Leliegracht 51 onvoldoende duidelijk, inzichtelijk en rechtszeker is.

6.1. Artikel 1, lid 1.3, van de planregels luidt:

"[…]

Toegevoegd worden de volgende begrippen:

1.64 Souvenirwinkel

een detailhandelsvestiging waarin de hoofdactiviteit of één van de activiteiten wordt gevormd door de handel in producten die in het teken staan van nationale-, streek- of stadssymbolen en/of namen. Een detailhandelsvestiging is geen souvenirwinkel wanneer niet meer dan 5% van het netto winkelvloeroppervlak wordt gebruikt voor de verkoop van producten die in het teken staan van nationale-, streek- of stadssymbolen en/of namen. Deze producten mogen uitsluitend achter in de vestiging worden uitgestald. Gespecialiseerde winkels die producten verkopen die weliswaar in het teken staan van nationale-, streek- of stadssymbolen worden niet gezien als souvenirwinkels. Hierbij moet bijvoorbeeld worden gedacht aan kaaswinkels, winkels gespecialiseerd in Delftsblauw aardewerk of bloemenzaken/tuinierswinkels die tulpen(bollen) en klompen verkopen;

1.65 Toeristenwinkel

vormen van detailhandel die zich blijkens hun reclame-uiting, presentatie, assortiment en/of bedrijfsvoering richten op dagjesmensen en/of toeristen;

1.66 Toeristische dienstverlening

vestigingen voor consumentverzorgende dienstverlening die zich blijkens hun reclame-uiting, presentatie, aanbod, assortiment en/of bedrijfsvoering richten op dagjesmensen en/of toeristen, niet zijnde een souvenirwinkel;[…]"

Artikel 2, lid 2.1.2, van de planregels luidt:

"Aan artikel 35 worden drie nieuwe leden toegevoegd, luidende:

[…]

35.2.2 Gebruiksvormen

Het is verboden gronden en bouwwerken te gebruiken ten behoeve van een toeristenwinkel, toeristische dienstverlening, kantoor met baliefunctie gericht op toeristen...