Uitspraak Nº 201808735/1/A3 en 201808792/1/A3. Raad van State, 2021-03-10

• ECLI: ECLI:NL:RVS:2021:468
• Docket Number: 201808735/1/A3 en 201808792/1/A3
• Date: 10 Marzo 2021

201808735/1/A3 en 201808792/1/A3.

Datum uitspraak: 10 maart 2021

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

The Sporting Exchange Limited handelend onder de naam Betfair, gevestigd te Londen (Verenigd Koninkrijk),

appellante,

en

de raad van bestuur van de Kansspelautoriteit,

verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 25 november 2014 heeft de raad van bestuur van de Kansspelautoriteit (hierna: de KSA) aan Stichting de Nationale Sporttotalisator (hierna ook: SNS en inmiddels Lotto B.V.) vergunning verleend voor het organiseren van sportprijsvragen en lotto’s over de periode van 16 januari 2015 tot en met 31 december 2016.

Bij besluit van 8 januari 2015 heeft de KSA de aanvraag van Betfair voor een vergunning voor het organiseren van sportprijsvragen en lotto’s inclusief cijferspel, afgewezen.

Bij besluiten van 14 januari 2016 en 5 juni 2015 heeft de KSA de door Betfair tegen de besluiten van 25 november 2014 en 8 januari 2015 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.

Bij de uitspraken van 20 oktober 2016 en 7 maart 2016 heeft de rechtbank de door Betfair tegen de besluiten van 14 januari 2016 en van 5 juni 2015 ingestelde beroepen gegrond verklaard, deze besluiten vernietigd en de KSA opgedragen nieuwe besluiten op bezwaar te nemen.

Ter uitvoering van de uitspraken van de rechtbank heeft de KSA de besluiten van 31 maart 2017 en 28 juni 2016 genomen. Bij die besluiten heeft de KSA de door Betfair gemaakte bezwaren opnieuw ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 2 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1466 heeft de Afdeling de hoger beroepen van de KSA en Lotto B.V. en de incidenteel hoger beroepen van Betfair gegrond verklaard en de uitspraken van de rechtbank van 20 oktober 2016 en 7 maart 2016 vernietigd, voor zover de rechtbank de besluiten van 5 juni 2015 en 14 januari 2016 heeft vernietigd voor zover ze gaan over de sportprijsvragen. De Afdeling heeft de aangevallen uitspraken voor het overige bevestigd. Verder heeft de Afdeling de beroepen van Betfair tegen de nieuwe besluiten van 31 maart 2017 en 28 juni 2016 gegrond verklaard en die besluiten vernietigd. Ten slotte heeft de Afdeling bepaald dat tegen de door de KSA te nemen nieuwe besluiten slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.

Bij afzonderlijke besluiten van 20 september 2018 heeft de KSA de bezwaren van Betfair opnieuw ongegrond verklaard.

Tegen deze besluiten heeft Betfair beroepen ingesteld.

De KSA heeft een verweerschrift ingediend en Lotto B.V. heeft een schriftelijke zienswijze ingediend.

Betfair heeft nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaken gevoegd ter zitting behandeld op 30 oktober 2020, waar Betfair, vertegenwoordigd door mr. F.C. Tolboom en mr. K.D. Mekenkamp, beiden advocaat te Amsterdam, de KSA, vertegenwoordigd door mr. C.M. Bitter en mr. G. Dictus, beiden advocaat te Den Haag, en vergezeld door mr. R.G.J. Wildemors, zijn verschenen. Verder is Lotto B.V., vertegenwoordigd door mrs. V.Y.H. van Weperen, A.A. Kleinhout, C. Ockhorst en R.W. Dutilh, advocaten te Amsterdam en Rijswijk, ter zitting verschenen.

Overwegingen

I. Vooraf

1. Het juridische kader, waaronder de relevante bepalingen van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: VWEU) en de Wet op de kansspelen (hierna: Wok), is opgenomen in een bijlage. De bijlage is onderdeel van de uitspraak.

1.1. Voor een uitgebreide weergave van de voorgeschiedenis in deze zaken verwijst de Afdeling naar haar uitspraak van 2 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1466. Deze zaken zijn een vervolg op deze uitspraak. Hieronder volgt nog een korte schets van de achtergrond van de zaken.

1.2. Verder is van belang dat de periode waarvoor de vergunning die in deze zaak centraal staat gold, inmiddels is verstreken. Toch heeft Betfair nog een belang bij een oordeel over de rechtmatigheid van de besluiten van 20 september 2018. Een oordeel over deze besluiten kan worden betrokken bij toekomstige besluiten. De situatie in deze zaak is dus een andere dan de situatie in zaak nr. 201904061/1/A3, waarin heden ook uitspraak is gedaan (ECLI:NL:RVS:2021:469).

II. Achtergrond van de zaken

2. De Wok kent voor het organiseren van de kansspelen sportprijsvragen en lotto’s een éénvergunningstelsel. Deze vergunning wordt de sporttotalisatorvergunning genoemd en kan maar aan één rechtspersoon worden verleend. Tot en met 15 januari 2015 was deze vergunning verleend aan SNS. Bij besluit van 25 november 2014 heeft de KSA de vergunning onderhands opnieuw aan SNS verleend. Op grond van die vergunning kon SNS tot en met 31 december 2016 sportprijsvragen en lotto’s organiseren. Betfair heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Bij besluit van 14 januari 2016 heeft de KSA het bezwaar van Betfair ongegrond verklaard. Kort gezegd, heeft de KSA zich daarbij op het standpunt gesteld dat het éénvergunningstelsel voor sportprijsvragen en lotto’s, in het licht van het vrij verkeer van diensten als bedoeld in artikel 56 van het VWEU, gerechtvaardigd is. Omdat SNS een particuliere exploitant is op wiens activiteiten de overheid een strenge controle kan uitoefenen, mocht zij deze vergunning bovendien onderhands opnieuw aan SNS verlenen, aldus de KSA. Tegen dit besluit heeft Betfair vervolgens beroep ingesteld bij de rechtbank Den Haag.

2.1. Daarnaast heeft Betfair op 23 december 2014 een aanvraag ingediend voor een vergunning voor het organiseren van sportprijsvragen en lotto’s, inclusief cijferspel. De KSA heeft die aanvraag bij besluit van 8 januari 2015 afgewezen, omdat de Wok voor het organiseren van sportprijsvragen en lotto’s een éénvergunningstelsel kent en deze vergunning bij besluit van 25 november 2014 al was verleend aan SNS. Ook tegen dit besluit heeft Betfair bezwaar gemaakt. Bij besluit van 5 juni 2015 heeft de KSA het bezwaar van Betfair ongegrond verklaard. De KSA heeft zich op het standpunt gesteld dat hij de vergunning voor het organiseren van sportprijsvragen en lotto’s onderhands opnieuw aan SNS mocht verlenen, omdat SNS een particuliere exploitant is op wiens activiteiten de overheid een strenge controle kan uitoefenen. Ook tegen dit besluit heeft Betfair beroep ingesteld bij de rechtbank Den Haag.

2.2. De rechtbank heeft de beroepen van Betfair bij haar uitspraken van 20 oktober 2016 en 7 maart 2016 gegrond verklaard, de besluiten van 14 januari 2016 en 5 juni 2015 vernietigd en de KSA opgedragen nieuwe besluiten op bezwaar te nemen. De rechtbank heeft daarbij gewezen op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) van 3 juni 2010, Betfair, ECLI:EU:C:2010:307. Uit dat arrest volgt dat niet-transparante vergunningverlening een beperking van het vrij verrichten van diensten als bedoeld in artikel 56 van het VWEU is, maar gerechtvaardigd is indien de vergunning wordt verleend aan een openbare exploitant wiens beheer onder rechtstreeks toezicht staat van de Staat of aan een particuliere exploitant op wiens activiteiten de overheid een strenge controle kan uitoefenen. Volgens de rechtbank kan SNS echter niet worden aangemerkt als een particuliere exploitant op wiens activiteiten de overheid een strenge controle kan uitoefenen. De KSA had de vergunning voor het organiseren van sportprijsvragen en lotto’s dan ook via een transparante procedure moeten verlenen, aldus de rechtbank.

2.3. Tegen deze uitspraken hebben de KSA en Lotto B.V. hoger beroepen ingesteld. Betfair heeft voorwaardelijk incidenteel hoger beroepen ingesteld. Deze hoger beroepen hebben geresulteerd in de uitspraak van de Afdeling van 2 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1466 (zie verder onderdeel III).

2.4. Verder is voor deze procedure van belang dat de KSA bij besluit van 1 april 2016 de aan SNS verleende vergunning voor het organiseren van sportprijsvragen en lotto’s heeft aangepast in verband met de fusie tussen de Stichting Exploitatie Nederlandse Staatsloterij (hierna ook: SENS) en de Stichting de Nationale Sporttotalisator in die zin dat zij de tenaamstelling van de vergunning heeft gewijzigd. De tenaamstelling is gewijzigd van Stichting de Nationale Sporttotalisator in Lotto B.V. Ook heeft de KSA enkele vergunningvoorschriften gewijzigd.

III. De uitspraak van de Afdeling van 2 mei 2018

3. In de uitspraak van 2 mei 2018 heeft de Afdeling in de eerste plaats geoordeeld dat de Nederlandse overheid sinds de wijzigingen van de statuten van SNS na de uitspraak van de Afdeling van 23 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP8768, via de minister dan wel de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, gelet op de doelstellingen van het kansspelstelsel, een strenge controle kan uitoefenen op de activiteiten van SNS. Zij staat in een bijzondere relatie tot de Nederlandse overheid die als gevolg daarvan een strenge controle kan uitoefenen, die zij niet kan uitoefenen op een exploitant met wie zij zo’n relatie niet heeft.

3.1. Vervolgens heeft de Afdeling een oordeel gegeven over de vraag of het éénvergunningstelsel voor de sporttotalisatorvergunning, dat een beperking inhoudt van het vrij verrichten van diensten, gerechtvaardigd is. Daarvoor dient te worden beoordeeld of voor het éénvergunningstelsel een rechtvaardigingsgrond aanwezig is, of het gaat om een maatregel die geen onderscheid maakt naar nationaliteit en of de beperking van het vrij verrichten van diensten in de vorm van een éénvergunningstelsel evenredig is. Hierover heeft de Afdeling in de eerste plaats overwogen dat met het in artikel 16, eerste lid, en artikel 27b, eerste lid, van de Wok vervatte éénvergunningstelsel een rechtvaardigingsgrond is gemoeid, te weten de algemene belangen van het voorkomen van kansspelverslaving, het beschermen van de consument en het tegengaan van criminaliteit en illegaliteit. In de tweede plaats heeft de Afdeling overwogen dat het wettelijk stelsel in de Wok als zodanig geen discriminatie naar nationaliteit inhoudt. En ten slotte heeft de Afdeling over de evenredigheid van het éénvergunningstelsel overwogen dat moet worden bezien of de beperking geschikt is om de verwezenlijking van de...