Uitspraak Nº 201903064/1/A3. Raad van State, 2020-10-28

• ECLI: ECLI:NL:RVS:2020:2571
• Date: 28 Octubre 2020
• Docket Number: 201903064/1/A3
• Court: Council of State (Netherlands)

201903064/1/A3.

Datum uitspraak: 28 oktober 2020

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,

appellant,

tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 12 maart 2019 in zaken nrs. 17/6266, 17/6270, 17/6271, 17/6273, 17/6276 en 17/6321 in het geding tussen:

Stichting Greenpeace Nederland, gevestigd te Amsterdam,

en

de minister.

Procesverloop

Bij besluit van 30 december 2014 heeft de Hoofdinspecteur Divisie Landbouw en Natuur van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (hierna: NVWA) het verzoek om handhaving van Greenpeace wegens overtreding van Verordening (EU) nr. 995/2010 van het Europees parlement en de raad van 20 oktober 2010 tot vaststelling van de verplichtingen van marktdeelnemers die hout en houtproducten op de markt brengen (PB 2010, L 295/13; hierna: de Houtverordening) met betrekking tot een aantal bedrijven afgewezen.

Bij besluit van 26 februari 2016 heeft de staatssecretaris van Economische Zaken het door Greenpeace daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 4 juli 2017 heeft de rechtbank het door Greenpeace daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 26 februari 2016 vernietigd en de staatssecretaris opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar te nemen.

Greenpeace heeft op 25 oktober 2017 beroepen ingesteld tegen het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar.

Bij besluit van 30 oktober 2017 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit het door Greenpeace tegen het besluit van 30 december 2014 gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, maar dat besluit niet herroepen. Hij heeft aan Greenpeace een dwangsom van € 1.260,00 toegekend wegens het niet-tijdig nemen van een besluit en de gemaakte kosten in bezwaar vergoed.

Bij uitspraak van 12 maart 2019 heeft de rechtbank de door Greenpeace ingestelde beroepen tegen het met een besluit gelijk te stellen niet-tijdig nemen van een besluit en tegen het besluit van 30 oktober 2017 gegrond verklaard. De rechtbank heeft het besluit van 30 oktober 2017 vernietigd, maar de rechtsgevolgen van dit besluit in stand gelaten voor zover het betrekking heeft op [bedrijf A]. Ze heeft de minister verder opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen over [bedrijf B], Nailtra B.V., [bedrijf C], Global Wood B.V. en [bedrijf D] Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.

Greenpeace heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft [bedrijf D] een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De andere bedrijven, te weten [bedrijf B], Nailtra B.V., [bedrijf C], en Global Wood B.V. hebben geen gebruik gemaakt van deze gelegenheid.

De zaak is naar een grote kamer verwezen.

De voorzitter van de Afdeling heeft staatsraad advocaat-generaal mr. P.J. Wattel verzocht een conclusie te nemen als bedoeld in artikel 8:12a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Partijen zijn in de gelegenheid gesteld schriftelijk op het verzoek te reageren. De ontvangen reacties zijn doorgeleid naar de staatsraad advocaat-generaal.

De minister heeft nadere stukken ingediend. Daarbij heeft hij de Afdeling verzocht om met betrekking tot een aantal stukken artikel 8:29 van de Awb toe te passen. De Afdeling heeft in andere samenstelling bij beslissing van 9 januari 2020 beslist dat beperkte kennisneming niet gerechtvaardigd is en de minister verzocht een aantal stukken in geschoonde vorm, wederom in te zenden om aan het dossier toe te voegen. Van een aantal stukken heeft de Afdeling de minister verzocht een ongeschoonde versie aan haar toe te sturen. De minister heeft aan die verzoeken gehoor gegeven. Voor de stukken die met inachtneming van de beslissing van 9 januari 2020 zijn geschoond en opnieuw zijn ingezonden, heeft de minister de Afdeling verzocht om artikel 8:29 van de Awb toe te passen. De Afdeling heeft in andere samenstelling bij beslissing van 4 februari 2020 beslist dat beperkte kennisneming gerechtvaardigd is. Partijen hebben de Afdeling toestemming verleend om van de stukken, waarvan beperkte kennisneming gerechtvaardigd is, kennis te nemen. De Afdeling heeft deze stukken bij haar oordeel betrokken.

De minister en Greenpeace hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 januari 2020, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. E.M. Scheffer, vergezeld door mr. A.T.H.M. van Straaten en ing. M. Wortel MSc, en Greenpeace, vertegenwoordigd door mr. R. Hörchner, advocaat te Breda, zijn verschenen. Verder is ter zitting aan de zijde van de minister verschenen ing. J.H.E. Schadenberg, deskundige. Ook de staatsraad advocaat-generaal was ter zitting aanwezig.

De staatsraad advocaat-generaal (hierna: AG) heeft op 11 maart 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:738) een conclusie genomen. De minister en Greenpeace hebben op deze conclusie gereageerd.

Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.

Overwegingen

Samenvatting

0. Deze zaak gaat over de afwijzing van een verzoek van Greenpeace aan de minister om tegen een aantal bedrijven handhavend op te treden wegens overtreding van de Europese Houtverordening. De Houtverordening heeft de bedoeling om illegale houtkap en de handel in illegaal hout te bestrijden. De rechtsvraag die de Afdeling in deze zaak moet beantwoorden is of de minister, nadat hij ten onrechte een verzoek van Greenpeace had afgewezen, bij zijn heroverweging ook nieuwe feiten en omstandigheden mocht betrekken van ná dat eerdere afwijzingsbesluit. Over die rechtsvraag heeft de Afdeling een advies (conclusie) gevraagd aan de AG. De Afdeling volgt het advies van de AG voor het overgrote deel. In deze uitspraak wordt een toetsingskader geformuleerd voor de heroverweging door bestuursorganen in bezwaar op grond van artikel 7:11 van de Awb in het algemeen en voor de heroverweging bij besluiten tot oplegging van herstelsancties in het bijzonder.

0.1. Over het toetsingskader voor de heroverweging in het algemeen, oordeelt de Afdeling dat het bestuursorgaan als hoofdregel zijn eerdere besluit moet heroverwegen op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van de heroverweging en op basis van het op dat moment geldende recht of beleid. Het bestuursorgaan moet bij zijn heroverweging rekening houden met nieuwe feiten en omstandigheden die van belang zijn voor toepassing van de desbetreffende norm. Het bestuursorgaan moet verder rekening houden met eventueel overgangsrecht of een in een beleidsregel opgenomen overgangsregel. Er zijn echter situaties waarin het meenemen van nieuwe feiten en omstandigheden van ná het eerdere besluit niet voor de hand ligt, bijvoorbeeld door de aard van een besluit. Dit doet zich voor onder andere bij besluiten waarbij de situatie op een bepaald tijdstip (peilmoment) of in een bepaald tijdvak bepalend is.

0.2. Over de heroverweging van besluiten met herstelsancties in het bijzonder oordeelt de Afdeling dat de heroverweging moet leiden tot een doeltreffende, afschrikwekkende en evenredige handhaving van de desbetreffende norm. Daarvoor moet het bestuursorgaan bij de heroverweging feiten en omstandigheden betrekken die hebben geleid tot het eerdere besluit, maar ook nieuwe ontwikkelingen. De heroverweging kent bij dit soort besluiten dus een tweeslag. In de eerste plaats moet het bestuursorgaan bezien of het op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van de beslissing in primo destijds terecht zijn besluit heeft genomen. Nieuwe ontwikkelingen mag het bestuursorgaan alleen meenemen voor zover doel en strekking van de te handhaven norm of fundamentele rechtsbeginselen zich daartegen niet verzetten. Gaat het om een besluit, waarbij het bestuursorgaan een handhavingsverzoek bij nader inzien onterecht heeft afgewezen, dan moet het bestuursorgaan bij de heroverweging eerst bekijken of de bevoegdheid om een herstelsanctie op te leggen nog steeds bestaat. Daarvoor moet de vraag worden beantwoord of een overtreding ten tijde van de heroverweging nog valt te beëindigen, ongedaan te maken, of te voorkomen en daarbij is de aard van de overtreding weer van belang. Voor de situatie waarin het gaat om een herstelsanctie ter voorkoming van herhaling van een eerdere overtreding, heeft de Afdeling aangesloten bij de vaste rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb).

0.3. De Afdeling komt tot de conclusie dat het hoger beroep van de minister gegrond is, omdat de rechtbank van een onjuist toetsingskader is uitgegaan. Daarom heeft de Afdeling het beroep van Greenpeace opnieuw beoordeeld, waarbij zij het toetsingskader voor heroverweging van besluiten over herstelsancties op deze zaak heeft toegepast. In dat kader heeft de Afdeling ook een interpretatie gegeven van enkele bepalingen uit de Houtverordening.

0.4. De Afdeling oordeelt over de in artikel 4 van de Houtverordening neergelegde zorgvuldigheidsverplichting dat deze verplichting alleen op een marktdeelnemer rust. De zorgvuldigheidsverplichting bestaat verder uit twee componenten. Enerzijds moet een marktdeelnemer een stelsel van zorgvuldigheidseisen handhaven en evalueren en anderzijds moet een marktdeelnemer dat stelsel ook daadwerkelijk toepassen op het moment dat hij hout of houtproducten importeert. Het niet-naleven van de zorgvuldigheidsverplichting kan daarom ook leiden tot twee afzonderlijke overtredingen: wegens het als marktdeelnemer niet handhaven en evalueren van een stelsel van zorgvuldigheidseisen en wegens het importeren van hout zonder daarbij een stelsel van zorgvuldigheidseisen toe te passen. De laatstgenoemde overtreding is een herhaalbare overtreding. In het algemeen valt niet aan te geven gedurende welke termijn na het plaatsvinden van een overtreding nog een herstelsanctie kan worden opgelegd door het bestuursorgaan ter voorkoming van herhaling van die overtreding (de bevoegdheidsvervaltermijn). Voor het importeren van hout zonder daarbij een stelsel...