Uitspraak Nº 201906673/1/R1. Raad van State, 2020-08-19

• ECLI: ECLI:NL:RVS:2020:2004
• Date: 19 Agosto 2020
• Docket Number: 201906673/1/R1

201906673/1/R1.

Datum uitspraak: 19 augustus 2020

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak, onderscheidenlijk tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), in het geding tussen:

1. CBRE DRET Custodian I B.V. en anderen, alle gevestigd te Schiphol, gemeente Haarlemmermeer,

2. [appellante sub 2A] en [appellante sub 2B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellante sub 2]), beide gevestigd te [plaats],

3. Boschstraat Vastgoed B.V. en Olround Maastricht B.V., beide gevestigd te Nijmegen,

4. [appellante sub 4], gevestigd te Maastricht,

en

de raad van de gemeente Maastricht,

verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 18 juni 2019 heeft de raad de bestemmingsplannen "Retailpark Belvédère", "Partiële herziening Noorderbrug e.o., wijziging programma perifere detailhandel" en "Partiële herziening Sphinx, wijziging programma detailhandel" vastgesteld.

Tegen dit besluit hebben DRET en anderen, [appellante sub 2], Boschstraat en Olround en [appellante sub 4] beroep ingesteld.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

DRET en anderen, [appellante sub 4] en de raad hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 december 2019, waar DRET en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], bijgestaan door mr. H.S. Kleemans, advocaat te Amsterdam, [appellante sub 2], vertegenwoordigd door [gemachtigde C], bijgestaan door mr. D. Korsse, advocaat te Den Haag, Boschstraat en Olround, vertegenwoordigd door [gemachtigde D], bijgestaan door mr. R. Evens, advocaat te Nijmegen, [appellante sub 4], vertegenwoordigd door [gemachtigde E], en de raad, vertegenwoordigd door mr. M.I. Blokland, R.B. van Lieshout MSc, mr. C.H.G. Goessens, drs. G.M.J. Costongs, J.A.M. van den Brand, G.E.M.M. Bartholomée, A.P.J. Savelberg-Ortmans en P. de Ronde, zijn verschenen.

Overwegingen

Bestuurlijke lus

1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.

Inleiding

2. Het plan "Retailpark Belvédère" voorziet in de realisatie van drie clusters van het zogenoemde "Retailpark Belvédère" met voorzieningen voor perifere en grootschalige detailhandel en leisure. Verder bevat het plan een afwijkingsbevoegdheid voor horeca. Aan de gronden zijn onder meer de bestemmingen "Bedrijventerrein", "Detailhandel - PDV+", "Gemengd - Transformatie" en "Verkeer-Verblijfsgebied" toegekend. Reeds in 2012 is het gebied Belvédère - een bedrijventerrein - aangewezen als een locatie voor geconcentreerde perifere detailhandel.

Dit plan is een zogenoemd "bestemmingsplan met verbrede reikwijdte" als bedoeld in artikel 7c van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet (hierna: het Besluit uitvoering Chw). Bij het plan is, vooruitlopend op de Omgevingswet, gebruikgemaakt van de mogelijkheden die artikel 7c biedt om van bepaalde wettelijke regels af te wijken en in aanvulling daarop regels te stellen. Tegelijk met dit plan heeft de raad de "Beleidsregel stedenbouwkundig kader Retailpark Belvédère" (hierna: het stedenbouwkundig beleid) vastgesteld. Voorts wordt in diverse planregels verwezen naar de "Beleidsregel Parkeren en Duurzaamheid Belvédère Maastricht 2019", vastgesteld door het college van burgemeester en wethouders op 2 juli 2019 (hierna: het parkeerbeleid).

2.1. De plannen "Partiële herziening Noorderbrug e.o., wijziging programma perifere detailhandel" en "Partiële herziening Sphinx, wijziging programma detailhandel" voorzien in een vermindering van het maximale winkelvloeroppervlak (hierna: wvo) aan perifere en grootschalige detailhandel in die plangebieden met 3.500, respectievelijk 10.000 m² vwo. De aldus onttrokken 13.500 m² wvo wordt toegevoegd aan het plangebied van het plan "Retailpark Belvédère".

2.2. DRET en anderen zijn eigenaar van een groot deel van het winkelvastgoed in de binnenstad van de gemeente. Het beroep is gericht tegen het plan "Retailpark Belvédère". Zij vrezen onder meer voor leegstand van hun winkelvastgoed als gevolg van dat plan.

2.3. [appellante sub 2] exploiteert een autowasstraat op het perceel [locatie 1] dat binnen het plangebied van het plan "Retailpark Belvédère" ligt. Zij kan zich niet met dat plan verenigen, omdat aan het grootste deel van haar gronden de bestemming "Verkeer-Verblijfsgebied" is toegekend. Aan haar overige gronden is de bestemming "Detailhandel - PDV+" toegekend. In het vorige plan was aan haar perceel de bestemming "Bedrijventerrein" toegekend. Primair wenst [appellante sub 2] deze bestemming te behouden. Zij wenst subsidiair een ruimere bestemming dan de raad heeft toegekend aan haar perceel.

2.4. Boschstraat en Olround zijn voornemens een bowlingbaan te gaan exploiteren op het perceel aan de Boschstraat 30. Het beroep is gericht tegen de gewijzigde vaststelling van het plan "Retailpark Belvédère", inhoudende dat het realiseren van een bowlingbaan niet langer is uitgesloten in de planregels. Hierdoor wordt binnen het plangebied op ongeveer 800 m afstand van hun perceel eveneens een bowlingcentrum mogelijk gemaakt.

2.5. [appellante sub 4] exploiteert een meubelzaak in de omgeving van het plangebied van het plan "Retailpark Belvédère" en heeft drie panden in dat plangebied in eigendom. Zij kan zich niet met de drie plannen verenigen, omdat zij naar eigen zeggen wordt benadeeld door het bestreden besluit.

2.6. Op deze zaak is de Crisis- en herstelwet (hierna: de Chw) van toepassing.

2.7. Het wettelijk kader en de planregels zijn, voorzover van belang, opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak, onderscheidenlijk tussenuitspraak.

Toetsingskader

3. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.

Intrekking beroepsgrond

4. Ter zitting hebben DRET en anderen hun beroepsgrond dat onvoldoende onderzoek is verricht naar de gevolgen van de ontwikkeling voor de omliggende Natura 2000-gebieden ingetrokken.

Dienstenrichtlijn

5. [appellante sub 2] betoogt dat de brancheringsregeling in artikel 4, lid 4.1.1, onder a, in samenhang gelezen met artikel 1, lid 1.77, van de planregels van het plan "Retailpark Belvédère", in strijd is met Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (hierna: de Dienstenrichtlijn). Ter zitting heeft zij gesteld dat de brancheringsregeling in strijd is met artikel 14, onder 5, en artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn.

5.1. Artikel 15 van de Dienstenrichtlijn is niet omgezet in nationaal recht. Zoals het Hof van Justitie (hierna: het Hof) in zijn arrest van 30 januari 2018, ECLI:EU:C:2018:44, heeft geoordeeld, heeft artikel 15 echter rechtstreekse werking voor zover het de lidstaten in het eerste lid, tweede volzin, een onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurige verplichting oplegt om hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in overeenstemming te brengen met de in het derde lid ervan bedoelde voorwaarden. Dat betekent dat in dit geval rechtstreeks aan die voorwaarden kan worden getoetst, voor zover dat nodig is in het licht van wat in beroep is aangevoerd.

5.2. Het Hof heeft in het arrest van 30 januari 2018 voor recht verklaard dat de activiteit "detailhandel in goederen" is aan te merken als een dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn. Tevens is voor recht verklaard dat de bepalingen van hoofdstuk III van de Dienstenrichtlijn mede van toepassing zijn op een zuiver interne situatie als hier aan de orde, waarbij alle relevante aspecten zich binnen één lidstaat afspelen. Voorts volgt uit dit arrest dat een brancheringsregeling is aan te merken als een "eis" die is gericht tot dienstverrichters.

5.3. De Afdeling stelt vast dat [appellante sub 2] als exploitant van een wasstraat kan worden aangemerkt als dienstverrichter als bedoeld in de Dienstenrichtlijn. Verder zijn de beperkingen die uit het plan volgen eisen in de zin van artikel 4, onder 7, van de Dienstenrichtlijn en zijn die beperkingen te beschouwen als kwantitatieve of territoriale beperkingen in de zin van artikel 15, tweede lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn.

- Economische doelen (artikel 14, onder 5, van de Dienstenrichtlijn)

6. [appellante sub 2] betoogt dat met de brancheringsregeling economische doelen worden nagestreefd, omdat reguliere detailhandel is uitgesloten en de vestigingsmogelijkheden worden beperkt tot detailhandelsbranches waarvoor een behoefte is berekend. Volgens [appellante sub 2] is hiermee sprake van een economische sturing.

6.1. De gemeente streeft naar een duurzame en goed functionerende detailhandelsstructuur en in het verlengde daarvan naar de realisering van een geconcentreerde perifere en grootschalige detailhandelslocatie in het gebied Belvédère. In het plan "Noorderbrug e.o." is, onder verwijzing naar de Detailhandelsnota van 29 oktober 2008, de keuze gemaakt om de gewenste ontwikkeling in twee fasen te realiseren. De eerste fase van de ontwikkeling is bij recht in dat plan opgenomen en reeds grotendeels gerealiseerd. Voor de tweede fase van die ontwikkeling is in 2015 door BRO onderzoek verricht naar de distributieve uitbreidingsruimte binnen diverse branches in Maastricht en de ruimtelijke effecten van een uitbreiding in deze branches op de consumentenverzorging, de detailhandelsstructuur en de leegstand. De resultaten...