Uitspraak Nº 202105268/1/A2. Raad van State, 2022-07-20

• ECLI: ECLI:NL:RVS:2022:2057
• Docket Number: 202105268/1/A2
• Date: 20 Julio 2022
• Court: Council of State (Netherlands)

202105268/1/A2.

Datum uitspraak: 20 juli 2022

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op de hoger beroepen van:

1. het college van burgemeester en wethouders van Utrecht,

2. [appellante sub 2A], gevestigd te [plaats], nu [appellante sub 2B], gevestigd te [plaats],

appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 1 juli 2021 in de zaken nrs. 20/1923 en 20/1925 in het geding tussen:

de stichting

en

het college.

Procesverloop

Bij besluit van 23 mei 2019 heeft het college aan de stichting een bestuurlijke boete opgelegd van € 210.000,00 voor 42 overtredingen van de Wet kinderopvang (hierna: Wko).

Bij besluit van 3 april 2020 heeft het college het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, vastgesteld dat sprake is van 41 overtredingen, de boete daarom verminderd met € 5.000,00 en het besluit van 23 mei 2019 in zoverre herroepen.

Bij uitspraak van 1 juli 2021 in zaak nr. 20/1923 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 3 april 2020 vernietigd, het besluit van 23 mei 2019 herroepen, de boete voor 14 overtredingen vastgesteld op € 17.500,00 en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.

Bij deze uitspraak heeft de rechtbank ook beslist op het beroep van de stichting in zaak nr. 20/1925 over aan haar opgelegde lasten onder dwangsom en dat beroep ongegrond verklaard.

De uitspraak van de rechtbank is aangehecht.

Tegen de uitspraak in zaak nr. 20/1923 heeft het college hoger beroep ingesteld.

De stichting heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak in zaak nr. 20/1923.

Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De stichting heeft nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 juni 2022, waar het college, vertegenwoordigd door mr. R.M. Wiersma en mr. W. van Bentum, vergezeld door C. Eilander, en de stichting, vertegenwoordigd door mr. R.M. Kroese en mr. R.P. Kuijper, vergezeld door drs. G.A. Kalisvaart en [gemachtigde], zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1. Het relevante wettelijke kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak en maakt hiervan deel uit.

2. In september 2018 heeft een toezichthouder van de gemeente Utrecht op grond van artikel 1.62, tweede lid, van de Wko een onaangekondigde jaarlijkse inspectie uitgevoerd bij een van de buitenschoolse opvanglocaties van de stichting, [opvang]. De bevindingen van die inspectie zijn neergelegd in een inspectierapport van 16 januari 2019. Eén van de onderzochte aspecten was de beroepskracht-kindratio in de weken 34 tot en met 37 van 2018. De beroepskracht-kindratio is de verhouding tussen het minimaal aantal in te zetten beroepskrachten en het aantal aanwezige kinderen in een basisgroep, zijnde een vaste groep kinderen in de buitenschoolse opvang.

Aan het besluit van 23 mei 2019 heeft het college ten grondslag gelegd dat bij de inspectie 42 overtredingen van de beroepskracht-kindratio zijn geconstateerd. De stichting heeft volgens het college 42 maal een gehele dag een beroepskracht te weinig ingezet in de getoetste periode. Volgens de Beleidsregels toezicht en handhaving kwaliteit kinderopvang gemeente Utrecht (hierna: handhavingsbeleid) leidt dit tot een boete van 42 x € 5.000,00.

Bij het besluit van 3 april 2020 is de boete verlaagd met € 5.000,00 omdat sprake bleek te zijn van 41 overtredingen.

In het verweerschrift in beroep heeft het college zich op het gewijzigde standpunt gesteld dat op grond van voortschrijdend inzicht sprake is van 36 beboetbare overtredingen, waarvan 25 zien op een dagdeel of minder. Daarvoor gold inmiddels de vaste gedragslijn om die gevallen te matigen tot € 2.500,00 per overtreding, zodat een boete had moeten worden opgelegd van € 117.500,00, aldus het college.

Ten slotte heeft het college zich ter zitting bij de rechtbank op het standpunt gesteld dat op grond van gewijzigde regelgeving per 1 januari 2019 ten aanzien van 3 dagdelen geen sprake meer is van overtredingen, zodat de boete met nog eens € 7.500,00 dient te worden verminderd en uitkomt op € 110.000,00.

3. De overtredingen zijn vastgesteld op basis van de roosters van de weken 34 tot en met 37 van 2018 die door de locatiemanager van [opvang] op 17 september 2018 op verzoek zijn toegezonden aan de toezichthouder. In geschil is of het college mocht uitgaan van die roosters, of het college bevoegd was een bestuurlijke boete op te leggen en of de boete dient te worden gematigd.

Oordeel van de rechtbank in zaak nr. 20/1923

4. De rechtbank is tot het oordeel gekomen dat het college bevoegd was een bestuurlijke boete op te leggen, maar dat ten aanzien van 19 gestelde overtredingen kan worden getwijfeld aan de juistheid van de conclusies in het inspectierapport. Volgens de rechtbank dient die twijfel in het voordeel van de stichting uit te vallen, zodat er slechts een boete mocht worden opgelegd voor de overige, niet betwiste 14 overtredingen met een totaalbedrag van € 52.500,00.

De rechtbank heeft verder overwogen dat de grote mate van samenhang tussen de overtredingen die binnen een korte tijdsspanne zijn begaan, de omstandigheid dat de overtredingen al langere geleden zijn begaan en het gegeven dat sindsdien geen overtredingen meer zijn geconstateerd, maken dat de onverkort gecumuleerde oplegging van boetes in dit geval onevenredig is. De rechtbank heeft daarom aanleiding gezien om het totaalbedrag van € 52.500,00 met 2/3 te matigen tot een bedrag van € 17.500,00.

Beoordeling van de (incidenteel) hoger beroepen

5. Het college heeft hoger beroep ingesteld en de stichting incidenteel hoger beroep. Beide beroepen richten zich niet tegen de vernietiging van het besluit van 3 april 2020 en de herroeping van het besluit van 23 mei 2019, maar tegen de vaststelling van de boete op € 17.500,00.

Het college betoogt, samengevat weergegeven, dat het bij het vaststellen van de overtredingen terecht is uitgegaan van de administratie zoals die op 17 september 2018 door de locatiemanager is toegestuurd. De rechtbank had in de nadien aangeleverde andere roosters geen aanleiding mogen zien om te twijfelen aan de conclusies van het inspectierapport en had daarom moeten uitgaan van, uiteindelijk, 33 overtredingen. Het college stelt zich verder op het standpunt dat de door de rechtbank toegepaste matiging van 2/3 te hoog is.

De stichting betoogt, samengevat weergegeven, primair dat de rechtbank had moeten volstaan met herroeping van het besluit van 23 mei 2019 en geen boete had moeten vaststellen, omdat op grond van artikel 1.72, tweede lid, van de Wko niet het college, maar het Openbaar Ministerie bevoegd was om handhavend op te treden tegen de gestelde overtredingen, dan wel omdat het college de in artikel 5:51 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) neergelegde termijn voor het opleggen van een boete heeft overschreden. De stichting betoogt subsidiair dat de rechtbank de boete nog verder had moeten matigen.

In het navolgende worden de betogen van het college en de stichting uitgebreider weergegeven. De Afdeling zal eerst beoordelen of en, zo ja, hoeveel overtredingen er zijn begaan door de stichting. Als er overtredingen zijn begaan, zal vervolgens worden beoordeeld of het college bevoegd was daartegen handhavend op te treden. Als laatste zal, indien nodig, de hoogte van de boete aan bod komen.

De overtredingen

6. De Afdeling stelt vast dat het college in hoger beroep nog uitgaat van 33 overtredingen. Het college heeft zich daarbij gebaseerd op een tabel in het inspectierapport, die de toezichthouder heeft gemaakt aan de hand van de roosters zoals die op verzoek door de locatiemanager aan haar zijn overgelegd. Volgens de tabel was er sprake van 42 overtredingen, maar 1 overtreding bleek een verschrijving te zijn en 3 gevallen leverden op grond van gewijzigde regelgeving inmiddels geen overtreding meer op. In 5 gevallen was volgens de roosters een beroepskracht ingedeeld op een basisgroep zonder kinderen. Voortschrijdend inzicht heeft er bij het college toe geleid dat die 5 beroepskrachten zijn toebedeeld aan andere groepen, waardoor het college ervan uitgaat dat nog eens 5 overtredingen minder zijn begaan dan vermeld in de tabel.

De stichting heeft in bezwaar een analyse van de roosters van de weken 34 tot en met 37 van 2018 overgelegd. Volgens de stichting bevatten de eerder door de locatiemanager overgelegde roosters administratieve fouten en was in werkelijkheid sprake van 17 overtredingen. Volgens de stichting is in de door het college genoemde andere gevallen feitelijk geen overtreding begaan, omdat beroepskrachten die overtollig waren in een bepaalde basisgroep op een andere basisgroep zijn ingezet, dan wel omdat kinderen zijn verplaatst naar een andere basisgroep.

6.1. Uit artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) volgt dat het bestuursorgaan, in dit geval het college, moet bewijzen dat in een concreet geval een overtreding is gepleegd. In geval van twijfel moet het bestuursorgaan aan de betrokkene het voordeel van de twijfel gunnen. De Afdeling wijst ter vergelijking op overweging 4.8.3 van het arrest van de Hoge Raad van 15 april 2011 in zaak nr. 09/03075...