Uitspraak Nº 201810095/1/R4. Raad van State, 2020-08-26

• ECLI: ECLI:NL:RVS:2020:2048
• Docket Number: 201810095/1/R4
• Date: 26 Agosto 2020

201810095/1/R4.

Datum uitspraak: 26 augustus 2020

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

1. de gemeenten Loon op Zand, Waalwijk en Tilburg en hun colleges van burgemeester en wethouders, en de provincie Noord-Brabant en haar college van gedeputeerde staten (hierna: Loon op Zand en anderen),

2. Stichting Casade, gevestigd te Waalwijk, en Stichting Wijkraad Stokhasselt en Stichting Noordraad Heikant-Quirijnstok, beide gevestigd te Tilburg,

3. de dagelijkse besturen van de waterschappen Brabantse Delta en De Dommel (hierna: de waterschappen)

4. [appellant sub 4A], [appellant sub 4B], [appellant sub 4C] en [appellant sub 4D], [appellant sub 4E] en [appellant sub 4F], allen wonend te [woonplaats] (hierna: [appellant sub 4] en anderen),

5. De Efteling B.V., gevestigd te Loon op Zand,

6. Petrochemical Pipeline Services B.V., gevestigd te Sittard-Geleen (hierna: PPS),

7. [appellant sub 7A], [appellant sub 7B], [appellant sub 7C], [appellant sub 7D], [appellant sub 7E] en [appellant sub 7F], allen wonend te [woonplaats], handelend onder de naam "Stop Gas in Loon" (hierna: [appellant sub 7] en anderen),

appellanten,

en

de minister van Economische Zaken en Klimaat,

verweerder.

Procesverloop

Bij besluit 14 november 2018 heeft de minister krachtens artikel 34 van de Mijnbouwwet ingestemd met het door Vermilion Energy Netherlands B.V. (hierna: Vermilion) ingediende winningsplan Loon op Zand en Loon op Zand Zuid.

Tegen dit besluit hebben appellanten beroep ingesteld. Loon op Zand en anderen en Casade en anderen hebben gelijkluidende beroepschriften ingediend, en worden hierna gezamenlijk aangeduid als Loon op Zand en anderen.

De minister heeft een verweerschrift ingediend.

Loon op Zand en anderen, de waterschappen, [appellant sub 4] en anderen, [appellant sub 7] en anderen, Vermilion en de minister hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 juni 2020, waar Loon op Zand en anderen, vertegenwoordigd door mr. F. Onrust, advocaat te Amsterdam, en door ing. M.J. de Boer, de waterschappen, vertegenwoordigd door mr. R. Benhadi, advocaat te Nijmegen, en door [gemachtigde A], [appellant sub 4] en anderen, van wie [appellant sub 4A] in persoon, [appellant sub 7] en anderen, van wie [appellant sub 7B] in persoon, PPS, vertegenwoordigd door mr. J.L. Stoop, advocaat te Maastricht, en door [gemachtigde B], en de minister, vertegenwoordigd door mr. L. Brand, door drs. J.L.M. Oomes en door drs. G. Remmelts, zijn verschenen. Verder is daar Vermilion, vertegenwoordigd door mr. R. Olivier, advocaat te Den Haag, door mr. drs. H.M. Israëls, advocaat te Amsterdam, en door [gemachtigde C], gehoord.

Overwegingen

Ontvankelijkheid

1. Ingevolge artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht kan geen beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht. De gemeenten Loon op Zand, Waalwijk en Tilburg en de provincie Noord-Brabant hebben geen zienswijzen naar voren gebracht, dat hebben uitsluitend hun colleges van burgemeester en wethouders en van gedeputeerde staten gedaan. Nu de gemeenten en de provincie redelijkerwijs kan worden verweten geen zienswijzen naar voren te hebben gebracht, is het beroep van Loon op Zand en anderen, voor zover ingesteld door de gemeenten en de provincie, niet-ontvankelijk.

2. Vermilion heeft aangevoerd dat het college van burgemeester en wethouders van Waalwijk geen belanghebbende is omdat het winningsplan geen betrekking heeft op het grondgebied van de gemeente. Dit standpunt deelt de Afdeling niet. Gezien de ligging van het gasveld in de nabijheid van de gemeente, houdt de Afdeling het ervoor dat het college vanwege de mogelijkheid van met de gaswinning samenhangende gevolgen in die gemeente, belanghebbende is.

3. Vermillion vraagt zich verder af of "Stop Gas in Loon" als een zogenoemde informele vereniging beroep kan instellen. Hierover merkt de Afdeling op dat zij [appellant sub 7] en anderen niet als een vereniging aanmerkt, maar als een groep natuurlijke personen die als belanghebbenden beroep hebben ingesteld. Deze natuurlijke personen duiden zichzelf aan met de term "Stop Gas in Loon".

Inleiding

4. Sinds 1995 wordt gas gewonnen uit het gasvoorkomen Loon op Zand, en sinds 2005 uit het gasvoorkomen Loon op Zand Zuid. Het winningsplan voorziet in een langere gaswinning uit deze gasvoorkomens dan eerder verwacht, tot uiterlijk 2026. Verder voorziet het winningsplan in het winnen van gas uit het ten westen van Loon op Zand Zuid gelegen gasvoorkomen Loon op Zand Prospect, via een nieuw te boren put vanaf de bestaande mijnbouwlocatie of via aftakkingen van bestaande putten.

Volgens het winningsplan is de verwachte bodemdaling als gevolg van de gaswinning, in het diepste punt van de bodemdalingskom, 2 tot 8 mm boven het voorkomen Loon op Zand en 2 tot 5 mm boven de voorkomens Loon op Zand Zuid en Loon op Zand Prospect. De seismische risicoanalyse bij het winningsplan, uitgevoerd overeenkomstig de notitie van het Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) "Methodiek voor risicoanalyse omtrent geïnduceerde bevingen door gaswinning" van februari 2016, houdt in dat het hier om een categorie I-situatie in de zin van die notitie gaat (de laagste categorie) omdat, kort weergegeven, de kans op een door de gaswinning veroorzaakte beving verwaarloosbaar is.

5. De minister heeft met het winningsplan ingestemd, en daarbij onder meer bepaald dat nog 35 miljoen Nm3 gas uit het voorkomen Loon op Zand, nog 148 miljoen Nm3 uit het voorkomen Loon op Zand Zuid en nog 264 miljoen Nm3 uit het voorkomen Loon op Zand Zuid Prospect mag worden gewonnen.

Procedureel

6. De Efteling B.V. betoogt dat het besluit tot instemming met het winningsplan niet deugdelijk is gemotiveerd omdat de over het ontwerp van dit besluit naar voren gebrachte zienswijzen, en de reactie van de minister daarop, niet in de hoofdtekst van de motivering van het besluit zijn weergegeven, maar in een bij het besluit behorend stuk met de titel "Nota van antwoord bij instemmingsbesluit winningsplan Loon op Zand en Loon op Zand Zuid". Reeds hierom zou het besluit moeten worden vernietigd.

Wat deze grond betreft volstaat de Afdeling met de constatering dat er niets mis is met de keuze om bij de motivering van een besluit de zienswijzen en de reactie daarop in een afzonderlijk stuk weer te geven.

7. Loon op Zand en anderen, de waterschappen en De Efteling B.V. betogen dat ten onrechte geen milieueffectrapport is gemaakt bij de voorbereiding van het besluit tot instemming met het winningsplan.

Een verplichting daartoe volgt weliswaar niet uit het Besluit milieueffectrapportage, maar volgens appellanten wel uit een rechtstreekse werking van richtlijn 2011/92/EU (Pb 2012, L26; hierna: de mer-richtlijn). In dit verband voeren zij aan dat een besluit over instemming met een winningsplan als een (deel)vergunning in de zin van de mer-richtlijn moet worden beschouwd waarvoor een milieueffectrapport moet worden gemaakt. Zij wijzen daarbij met name op de arresten van het Hof van Justitie van 7 januari 2014 in zaak C-201/02, Wells, ECLI:EU:2004:12, van 3 maart 2011, Commissie/Ierland, ECLI:EU:C:2011:109, van 4 mei 2006, Commissie/VK en Noord-Ierland, ECLI:EU:C:2006:287, en van 17 maart 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest, ECLI:EU:C:2011:154. In hun nadere stukken hebben Loon op Zand en anderen en de waterschappen dit betoog herhaald. In die stukken hebben zij verder op een artikel in het Algemeen Dagblad gewezen waarin staat dat de Europese Commissie een ingebrekestellingsprocedure is gestart, die ermee te maken zou hebben dat in een vergunningprocedure voor luchthavens vliegroutes niet als essentiële factor zijn opgenomen in de beschrijving van het project. Zij hebben in de nadere stukken ook gewezen op het arrest van het Hof van Justitie van 29 juli 2019, Inter-Environnement Wallonie ASBL en Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen/Ministerraad, ECLI:EU:C:2019:622.

Verder zou het bij het besluit tot instemming met het winningsplan volgens Loon op Zand en anderen en de waterschappen gaan om een plan als bedoeld in artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming waarvoor op grond van artikel 2.8 van die wet samen met artikel 7.2a van de Wet milieubeheer een milieueffectrapport moet worden gemaakt. Zij vinden in dit verband van belang dat per 1 januari 2017 het milieu- en natuurbelang in artikel 36 van de Mijnbouwwet zijn toegevoegd als gronden waarop de minister kan weigeren in te stemmen met een winningsplan.

7.1. Over het betoog over de mer-richtlijn merkt de Afdeling op dat zij in onder meer haar uitspraken van 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3578, van 15 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3156, van 3 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2217, en van 1 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:938, al heeft geoordeeld over vergelijkbare betogen. De Afdeling heeft geoordeeld dat het besluit tot instemming met een winningsplan niet kan worden gezien als een nieuwe of aanvullende vergunning, zoals bedoeld in het arrest Wells. Dit instemmingsbesluit is een naast de vergunning voor mijnbouwwerken op grond van artikel 40 van de Mijnbouwwet en artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht staand besluit over een plan waarin de voorgenomen wijze van winning wordt beschreven. Bij besluiten op aanvragen om vergunningen voor de mijnbouwwerken kunnen de uiteenlopende milieugevolgen van de gaswinning voor de omgeving worden beoordeeld. De keuze om ter implementatie van de mer-richtlijn in het Besluit milieueffectrapportage deze besluiten over mijnbouwwerken aan te wijzen als mer-plichtige besluiten (en niet het besluit tot instemming met een winningsplan) is, zo oordeelde de Afdeling, in dit opzicht in overeenstemming met hetgeen het Hof van Justitie in het arrest Wells heeft geoordeeld over het tijdstip waarop een milieueffectbeoordeling moet worden verricht.

Bij...