Uitspraak Nº 201608211/1/A1. Raad van State, 2017-11-15

• ECLI: ECLI:NL:RVS:2017:3156
• Docket Number: 201608211/1/A1
• Date: 15 Noviembre 2017
• Court: Council of State (Netherlands)

201608211/1/A1.

Datum uitspraak: 15 november 2017

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

1. appellant sub 1], wonend te Eemsmond,

2. [ appellant sub 2], wonend te Slochteren,

3. [ appellant sub 3], wonend te Groningen,

4. [ appellant sub 4], wonend te Eemsmond,

5. [ appellant sub 5], wonend te Hoogezand-Sappemeer, en anderen (hierna: [appellant sub 5] en anderen),

6. de Vereniging Land- en Tuinbouw Organisatie Noord, gevestigd te Zwolle (hierna: LTO Noord),

7. Peba Beheer B.V., gevestigd te Groningen, en anderen (hierna: Peba en anderen),

8. [ appellanten sub 8], wonend te Slochteren,

9. [ appellant sub 9], wonend te Slochteren,

10. [ appellant sub 10], wonend te Slochteren,

11. [ appellant sub 11], wonend te Groningen,

12. [ appellanten sub 12], wonend te Groningen,

13. [ appellanten sub 13], wonend te Loppersum,

14. de vereniging van Schadelijders van de bodembeweging door gaswinning in Groningen, gevestigd te Loppersum, en anderen (hierna: GBB en anderen),

15. [ appellant sub 15], wonend te Krewerd,

16. [ appellant sub 16], wonend te Wedde,

17. [ appellant sub 17], wonend te Scheemda,

en de volgende, in deze uitspraak verder waar mogelijk als "de overheden" aangeduide, partijen:

18. het college van burgemeester en wethouders van Zuidhorn en anderen (hierna: Zuidhorn),

19. het bestuur van Waterschap Hunze en Aa’s en het waterschap (hierna: Hunze en Aa’s),

20. het college van burgemeester en wethouders van Hoogezand-Sappemeer (hierna: Hoogezand),

21. provinciale staten van Groningen en anderen (hierna: Groningen),

22. het bestuur van het waterschap Noorderzijlvest en het waterschap (hierna: Noorderzijlvest),

23. het college van burgemeester en wethouders van Tynaarlo (hierna: Tynaarlo),

appellanten,

en

de minister van Economische Zaken (thans: Economische Zaken en Klimaat),

verweerder.

Procesverloop

Bij op 30 september 2016 ter inzage gelegd besluit (hierna: het instemmingsbesluit) heeft de minister ingestemd met het door de Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. (hierna: de NAM) ingediende winningsplan Groningen Gasveld 2016 (hierna: het winningsplan 2016).

Tegen dit besluit hebben appellanten, met uitzondering van [appellant sub 15] en [appellant sub 17], beroep ingesteld.

De minister heeft een verweerschrift ingediend.

De NAM heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.

Bij besluit van 24 mei 2017 heeft de minister het instemmingsbesluit gewijzigd (hierna: het wijzigingsbesluit).

[appellant sub 15], [appellant sub 16] en [appellant sub 17] hebben tegen dit besluit beroep ingesteld.

Groningen, Hoogezand en Zuidhorn, Noorderzijlvest en Hunze en Aa’s hebben hun beroepsgronden naar aanleiding van het wijzigingsbesluit aangevuld. De NAM heeft beroepsgronden over het wijzigingsbesluit aangevoerd.

De minister heeft een aanvullend verweerschrift ingediend.

[appellant sub 5] en anderen, [appellant sub 2], [appellant sub 8], [appellant sub 4], [appellant sub 10], [appellant sub 8], [appellant sub 1], [appellant sub 3], [appellant sub 10], Groningen, Hoogezand, Zuidhorn en de NAM hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 en 14 juli 2017, waar [appellant sub 4], mede namens [appellant sub 1], [appellant sub 3], [appellant sub 5], LTO Noord, vertegenwoordigd door mr. A.A. Westers, advocaat te Groningen, Peba en anderen, vertegenwoordigd door mr. P.M.J. de Goede, advocaat te Winsum, [appellant sub 8], bijgestaan door [gemachtigde], [appellant sub 10], [appellant sub 13], mede namens [appellant sub 11], GBB en anderen, vertegenwoordigd door mr. P.M.J. de Goede en A. Wouda, [appellant sub 16], [appellant sub 17], bijgestaan door [gemachtigde], Groningen, Zuidhorn en Hoogezand, tezamen vertegenwoordigd door mr. W.R. van der Velde, advocaat te Groningen, en door drs. M. Phillippart, F. ten Bloemendal, R. Paas, E. Eikenaar, C. Roggen, H. Drise en M. Dijkema, Tynaarlo, vertegenwoordigd door F.A. Rozema, Hunze en Aa’s, vertegenwoordigd door mr. I. Oosting en ir. H. van Norel, Noorderzijlvest, vertegenwoordigd door mr. J.J. Feunekes en J.W. Nieuwenhuis, de NAM, vertegenwoordigd door mr. A. ten Veen en mr. M. Claessens, advocaten te Amsterdam, en door mr. J.J.L. Vegter, mr. L. Ensing, mr. K. Lemstra, mr. T. den Bezemer, mr. C.M. Walgemoed en ir. G.J.M. Schotman, en de minister, vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Besselink, advocaat te Den Haag, en door mr. C.H.M. Kraakman, mr. L. Brand, mr. J.H. Keinemans, J.M. van Herk, mr. C.F. Spiering, mr. J.C.B.M. van Beuningen, mr. A.J. van de Ven, dr. A.G. Muntendam-Bos, ing. R. Velis, dr. J.A. Laverman en drs. B.J. Hoevers, zijn verschenen.

Overwegingen

Ontvankelijkheid

1. Ingevolge artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht kan bij de bestuursrechter geen beroep worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht.

1.1.

Het beroep van [appellant sub 5] en anderen is mede ingesteld namens [personen]. De minister heeft gesteld dat deze personen geen zienswijzen over het ontwerp van het besluit naar voren hebben gebracht. De Afdeling heeft bij de stukken geen zienswijze van deze personen aangetroffen. Ook voor het overige is niet gebleken dat zij een zienswijze naar voren hebben gebracht.

Er is geen aanleiding voor het oordeel dat [personen] redelijkerwijs niet kan worden verweten dat zij geen zienswijze naar voren hebben gebracht. Het beroep, voor zover door deze personen ingesteld tegen het instemmingsbesluit, is gelet hierop niet-ontvankelijk.

1.2.

De minister heeft in het aanvullende verweerschrift gesteld dat het door [appellant sub 15] tegen het wijzigingsbesluit ingestelde beroep niet-ontvankelijk is omdat hem redelijkerwijs kan worden verweten geen beroep te hebben ingesteld tegen het instemmingsbesluit.

Zoals de Afdeling in bijvoorbeeld haar uitspraak van 19 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2646 heeft geoordeeld, kan een belanghebbende die tegen het oorspronkelijke besluit geen beroep heeft ingesteld, tegen een besluit tot wijziging van dat besluit alleen beroep instellen als hij door dat wijzigingsbesluit in een nadeliger positie verkeert, of als sprake is van gewijzigde feiten of omstandigheden waardoor hem redelijkerwijs niet kan worden verweten dat hij geen beroep heeft ingesteld tegen het oorspronkelijke besluit.

Het wijzigingsbesluit berust op nieuwe feiten en advisering, als beschreven onder 15. Deze zijn aan te merken als gewijzigde feiten en omstandigheden waardoor [appellant sub 15] redelijkerwijs niet kan worden verweten geen beroep te hebben ingesteld tegen het instemmingsbesluit. In dit opzicht is er geen aanleiding het beroep van [appellant sub 15] niet-ontvankelijk te achten.

1.3.

Ook voor het overige is er geen aanleiding de beroepen, met uitzondering van het door [personen] tegen het instemmingsbesluit ingestelde beroep, niet-ontvankelijk te achten.

Procedurele consequenties wijzigingsbesluit

2. In artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht is bepaald dat het bezwaar of beroep van rechtswege mede betrekking heeft op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.

Uit deze bepaling volgt naar het oordeel van de Afdeling dat alle partijen in een geding - met uitzondering van het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen - ongeacht of zij beroep hebben ingesteld tegen een wijzigingsbesluit, moeten worden geacht van rechtswege beroep te hebben ingesteld tenzij die partijen daarbij onvoldoende belang hebben.

Daarom hebben niet alleen de tegen het instemmingsbesluit ingestelde beroepen van rechtswege mede betrekking op het wijzigingsbesluit, maar moet daarnaast de NAM, nu zij partij is in het geding en daarbij belang heeft, worden geacht van rechtswege beroep te hebben ingesteld tegen het wijzigingsbesluit. Het door de NAM bij de Afdeling tegen dit besluit ingediende beroepschrift vat de Afdeling op als het indienen van de bij het beroep van rechtswege behorende beroepsgronden.

Algemeen

3. De NAM wint sinds 1963 gas uit het Groningenveld. Dit gas is laagcalorisch gas (hierna: L-gas; gas met een relatief lage calorische waarde vanwege het relatief grote aandeel stikstof in het gasmengsel). Met name de huishoudens, instellingen en kleine industrie in Nederland zijn afhankelijk van L-gas, omdat hun gasinstallaties alleen geschikt zijn voor verbranding van dit type gas. Ook in België, Duitsland en Frankrijk wordt L-gas, grotendeels gewonnen uit het Groningenveld, gebruikt. Met name de zware industrie in Nederland gebruikt hoogcalorisch gas (hierna: H-gas) dat wordt gewonnen uit andere gasvelden binnen en buiten Nederland.

H-gas kan op twee manieren worden ingezet om het volume L-gas te vergroten. Ten eerste door de zogenoemde verrijking, waarbij H-gas bij L-gas wordt gemengd in die mate dat de calorische waarde van het mengsel nog wel voldoet aan de vereisten van L-gas. Ten tweede door de conversie van H-gas in zogenoemd pseudo L-gas door H-gas te verdunnen met stikstof.

3.1.

De gaswinning vindt plaats vanuit 22 productielocaties. De hoeveelheid vanuit die locaties gewonnen gas wordt aangeduid in normaal kubieke meter (Nm³).

De hoogste jaarlijkse gaswinning (87,74 mrd Nm³) vond plaats in 1976. Het jaarlijks gewonnen volume is nadien aanzienlijk gedaald. In het gasjaar 2016-2017 (een gasjaar loopt van 1 oktober tot en met 30 september van het opvolgende jaar) is ongeveer 24 mrd Nm³ gas gewonnen.

De hoeveelheid gewonnen gas is over een jaar gezien niet constant. In de wintermaanden wordt van oudsher, gezien de grotere gasvraag in die maanden, meer gas gewonnen. Dit wordt de seizoensfluctuatie genoemd. Sinds medio...