Uitspraak Nº 201810054/1/A1. Raad van State, 2019-07-03

• ECLI: ECLI:NL:RVS:2019:2217
• Docket Number: 201810054/1/A1
• Date: 03 Julio 2019
• Court: Council of State (Netherlands)

201810054/1/A1.

Datum uitspraak: 3 juli 2019

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],

2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],

3. [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B], wonend te [woonplaats],

4. [appellant sub 4], wonend te [woonplaats],

5. [appellant sub 5], wonend te [woonplaats],

6. [appellant sub 6], wonend te [woonplaats],

7. [appellant sub 7], wonend te [woonplaats],

8. Vereniging van schadelijders van de bodembeweging door gaswinning in Groningen (Groninger Bodem Beweging), gevestigd te Loppersum, en Vereniging Milieudefensie, gevestigd te Amsterdam (hierna: GBB en Milieudefensie),

9. [appellant sub 9], wonend te [woonplaats],

10. [appellant sub 10], wonend te [woonplaats],

11. [appellant sub 11], wonend te [woonplaats],

12. [appellant sub 12A] en [appellant sub 12B], wonend te [woonplaats],

13. [appellant sub 13A] en [appellant sub 13B], wonend te [woonplaats],

14. Stichting Groninger Gasberaad, gevestigd te Groningen (hierna: SGG),

15. [appellant sub 15], wonend te [woonplaats],

16. [appellant sub 16], wonend te [woonplaats],

17. [appellant sub 17A] en [appellant sub 17B], wonend te [woonplaats],

18. [appellant sub 18A] en [appellant sub 18B], wonend te [woonplaats],

19. [appellant sub 19], wonend te [woonplaats],

20. [appellant sub 20A] en [appellant sub 20B], wonend te [woonplaats],

21. [appellant sub 21], wonend te [woonplaats],

22. provinciale staten van Groningen en andere,

23. het college van burgemeester en wethouders van Tynaarlo,

appellanten,

en

de minister van Economische Zaken en Klimaat,

verweerder.

Procesverloop

Bij op 14 november 2018 ter inzage gelegd besluit heeft de minister ingestemd met het door de Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. (hierna: de NAM) ingediende winningsplan voor de gaswinning uit het Groningenveld in het gasjaar 2018-2019 (hierna: het instemmingsbesluit).

Appellanten hebben tegen het instemmingsbesluit beroep ingesteld.

De minister heeft een verweerschrift ingediend.

De NAM heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

Een aantal appellanten heeft nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 en 18 april 2019, waar een groot aantal appellanten is verschenen of zich heeft doen vertegenwoordigen. Ook de minister en de NAM hebben zich doen vertegenwoordigen.

Overwegingen

Achtergrond

1. De NAM wint sinds 1963 gas uit het Groningenveld. Dit gas is laagcalorisch gas (hierna: L-gas; gas met een relatief lage calorische waarde vanwege het relatief grote aandeel stikstof in het gasmengsel). Het Groningenveld is wereldwijd gezien de belangrijkste natuurlijke bron van L-gas. Vrijwel al het gas dat elders wordt gewonnen, inclusief het uit andere gasvelden in Nederland afkomstige gas, is hoogcalorisch gas (hierna: H-gas). Met name de huishoudens, instellingen en kleine industrie in Nederland zijn op dit moment afhankelijk van L-gas, omdat hun gasinstallaties alleen geschikt zijn voor verbranding van dit type gas. Ook in België, Duitsland en Frankrijk wordt L-gas, grotendeels gewonnen uit het Groningenveld, gebruikt. Met name de zware industrie in Nederland gebruikt H-gas. H-gas kan op twee manieren worden ingezet om het volume L-gas te vergroten. Ten eerste door zogenoemde verrijking, waarbij H-gas bij L-gas wordt gemengd in die mate dat de calorische waarde van het mengsel nog wel voldoet aan de vereisten van L-gas. Ten tweede door conversie van H-gas in zogenoemd pseudo L-gas, door H-gas te verdunnen met stikstof.

De hoogste jaarlijkse gaswinning uit het Groningenveld vond plaats in 1976 en bedroeg 87,74 miljard Nm3 (normaal kubieke meter). De jaarlijks gewonnen hoeveelheid is nadien aanzienlijk gedaald. In het gasjaar 2015-2016 (een gasjaar loopt van 1 oktober tot en met 30 september van het opvolgende jaar) is 26,98 miljard Nm3 gas gewonnen, in het gasjaar 2016-2017 23,98 miljard Nm3 gas en in het gasjaar 2017-2018 20,1 miljard Nm3 gas.

Sinds ongeveer de jaren ‘90 van de vorige eeuw heeft als gevolg van de gaswinning uit het Groningenveld een aanvankelijk toenemend aantal aardbevingen met een toenemende magnitude plaatsgevonden. De magnitude (sterkte) van de aardbevingen wordt in de stukken uitgedrukt in magnitude op de schaal van Richter. De zwaarste beving tot nu toe vond op 16 augustus 2012 plaats bij Huizinge, met een kracht van 3,6 op de schaal van Richter. Op 8 januari 2018 vond bij Zeerijp een aardbeving plaats met een kracht van 3,4 op de schaal van Richter. Op 22 mei 2019, na de zitting in deze zaak, vond bij Westerwijtwerd een aardbeving plaats met eveneens een kracht van 3,4 op de schaal van Richter. De aardbevingen hebben in een aanzienlijk aantal gevallen geleid tot schade aan gebouwen en brengen ook een veiligheidsrisico voor personen met zich.

2. Gaswinning wordt onder meer gereguleerd in de in 2003 in werking getreden Mijnbouwwet. Op grond van artikel 6 van deze wet is een vergunning vereist voor het winnen van delfstoffen (hierna: een winningsvergunning). De NAM beschikt over een winningsvergunning voor het Groningenveld in de vorm van een in 1963 aan haar verleende concessie (Stcrt. 1963, nr. 126), die op grond van artikel 143, tweede lid, aanhef en onder a, van de Mijnbouwwet wordt gelijkgesteld met een krachtens artikel 6 verleende vergunning.

Houders van een winningsvergunning moeten ingevolge artikel 34, eerste lid, van de Mijnbouwwet delfstoffen winnen overeenkomstig een winningsplan, dat ingevolge het derde lid van artikel 34 de instemming van de minister behoeft.

3. Sinds de inwerkingtreding van de Mijnbouwwet hebben de minister van Economische Zaken en daarna de minister een aantal besluiten genomen over instemming met een winningsplan van de NAM voor het Groningenveld, in 2004, 2007, 2015, 2016, 2017 en - het nu voorliggende besluit - in 2018. De in 2015, 2016 en 2017 genomen besluiten zijn onderwerp geweest van twee eerdere beroepsprocedures bij de Afdeling.

Bij uitspraak van 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3578, heeft de Afdeling het instemmingsbesluit van 30 januari 2015, gewijzigd bij besluit van 29 juni 2015, vernietigd. Aan deze vernietiging heeft de Afdeling ten grondslag gelegd dat de minister in deze besluiten niet deugdelijk had gemotiveerd waarom een verdere beperking van de gaswinning uit het Groningenveld dan tot 33 miljard Nm3 per jaar - de hoeveelheid die op grond van de besluiten gewonnen zou kunnen worden in het gasjaar 2015-2016 - niet mogelijk, dan wel onaanvaardbaar was, terwijl een verdere beperking bijdroeg aan de veiligheid in het aardbevingsgebied. Bij voorlopige voorziening heeft de Afdeling de te winnen hoeveelheid verlaagd tot in beginsel maximaal 27 miljard Nm3 gas.

Bij uitspraak van 15 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3156, heeft de Afdeling het instemmingsbesluit van 30 september 2016, gewijzigd bij besluit van 24 mei 2017, vernietigd. Aan deze vernietiging heeft de Afdeling ten grondslag gelegd dat deze besluiten zowel ten aanzien van het aspect veiligheid als het aspect leveringszekerheid gebrekkig waren gemotiveerd. De Afdeling heeft de minister opgedragen om binnen een jaar na verzending van de uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en de voorlopige voorziening getroffen dat hetgeen bij de besluiten van 30 september 2016 en 24 mei 2017 was bepaald bleef gelden tot een nieuw besluit over een winningsplan voor het Groningenveld zou zijn genomen en in werking zou zijn getreden.

Het instemmingsbesluit is dat nieuwe besluit.

4. Appellanten kunnen zich niet vinden in het instemmingsbesluit, dat volgens hen de gaswinning uit het Groningenveld onvoldoende beperkt. Tegen het instemmingsbesluit is beroep ingesteld door zowel mensen die persoonlijk gevolgen ondervinden van de gaswinning, als door organisaties die opkomen voor algemene en collectieve belangen die door de gaswinning worden geraakt, te weten GBB en Milieudefensie en SGG, en ook door lokale en regionale overheden, te weten provinciale staten van Groningen en andere en het college van burgemeester en wethouders van Tynaarlo. Tot de groep ‘provinciale staten van Groningen en andere’ behoren de provincie Groningen en de gemeenten Groningen, Midden-Groningen, Het Hogeland, Westerkwartier, Loppersum, Appingedam, Delfzijl, Oldambt en Westerwolde en/of organen daarvan, alsmede besturen van de Veiligheidsregio Groningen en de waterschappen Noorderzijlvest en Hunze en Aa’s.

Instemmingsbesluit

5. Bij het instemmingsbesluit heeft de minister, onder het stellen van voorschriften en beperkingen, ingestemd met het door de NAM op 1 april 2016 ingediende winningsplan voor de gaswinning uit het Groningenveld, zoals aangepast en aangevuld bij brieven van 14 april 2016, 15 juni 2018 en 2 juli 2018.

In artikel 2 van het instemmingsbesluit is de omvang van de gaswinning geregeld. De NAM wint de hoeveelheid gas die nodig is voor de leveringszekerheid op basis van de in artikel 2 opgenomen graaddagenformule. Die formule legt een verband tussen de temperatuur en de hoeveelheid gas die nodig is om aan de vraag naar het gas te kunnen voldoen. Het aantal graaddagen wordt daarbij vastgesteld door bij dagen met een daggemiddelde effectieve temperatuur (de daggemiddelde temperatuur gecorrigeerd voor windsnelheid), gemeten in De Bilt door het KNMI, van minder dan 14 °C (de stookgrens van de huishoudelijke markt), het verschil tussen 14 °C en die daggemiddelde effectieve temperatuur te nemen. Een dag met een daggemiddelde effectieve temperatuur van 11 °C staat bijvoorbeeld gelijk aan drie graaddagen. Bij een gemiddeld temperatuurprofiel in het gasjaar 2018-2019 leidt de graaddagenformule volgens artikel 2 tot een gasproductie van 19,4 miljard Nm3, maar dit betreft dus geen minimum of maximum; afhankelijk van de temperatuur wordt meer of minder gewonnen. Bij het warmste temperatuurprofiel dat zich in de afgelopen dertig jaar heeft voorgedaan, leidt de graaddagenformule in het...