Uitspraak Nº 202106876/1/R4. Raad van State, 2022-08-24

• ECLI: ECLI:NL:RVS:2022:2455
• Docket Number: 202106876/1/R4
• Date: 24 Agosto 2022
• Court: Council of State (Netherlands)

202106876/1/R4.

Datum uitspraak: 24 augustus 2022

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],

2. [appellant sub 2A], [appellant sub 2B], [appellant sub 2C] en [appellant sub 2D] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 2]), wonend te [woonplaats],

3. [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 3], wonend te [woonplaats],

4. Vereniging van schadelijders van de bodembeweging door gaswinning in Groningen (hierna: Groninger Bodem Beweging), gevestigd te Loppersum, gemeente Eemsdelta,

5. [appellant sub 5], wonend te [woonplaats],

6. [appellant sub 6], wonend te [woonplaats],

7. [appellant sub 7], wonend te [woonplaats],

8. [appellant sub 8A] en [appellant sub 8B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 8]), wonend te [woonplaats],

appellanten,

en

de minister van Economische Zaken en Klimaat (tegenwoordig en hierna: de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat),

verweerder.

Procesverloop

Bij op 24 september 2021 ter inzage gelegd besluit (hierna: het vaststellingsbesluit) heeft de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat besloten dat de Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. (hierna: de NAM) de winning van het Groningen gasveld voor het gasjaar 2021-2022 uitvoert overeenkomstig de operationele strategie met inachtneming van paragraaf 4.11 van dit besluit, en de in het besluit gestelde regels.

Tegen dit besluit hebben de appellanten genoemd onder 1 tot en met 6 beroep ingesteld.

De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.

Een aantal appellanten heeft nadere stukken ingediend.

Bij besluit van 1 april 2022 (hierna: het wijzigingsbesluit) heeft de staatssecretaris het vaststellingsbesluit gewijzigd.

De appellanten genoemd onder 1 tot en met 6 hebben een zienswijze naar voren gebracht over het wijzigingsbesluit.

[appellant sub 7] en [appellant sub 8] hebben tegen het wijzigingsbesluit bezwaar gemaakt bij de staatssecretaris. De staatssecretaris heeft deze bezwaren ter behandeling als beroepschrift doorgezonden aan de Afdeling.

De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

Een aantal appellanten heeft nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 juli 2022, waar [appellant sub 1], [appellant sub 3A], [appellant sub 8B] en [appellant sub 8A], [appellant sub 7], [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], [appellant sub 6] en de Groninger Bodem Beweging, vertegenwoordigd door mr. P.M.J. de Goede, advocaat in Groningen, en ir. C.T. Fossen, zijn verschenen. Voorts is de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. I.M. van der Heijden, advocaat in Den Haag, en F. Wilschut, mr. J.E.W. Tieleman, ir. S.M. Remmerswaal en E.W. van der Kleij, verschenen. Ook de NAM is verschenen, vertegenwoordigd door mr. A.Th. Meijer.

Overwegingen

Achtergrond

1. De NAM wint sinds 1963 gas uit het Groningen gasveld (hierna: het Groningenveld). Dit gas is laagcalorisch gas (hierna ook: L-gas). Het gas heeft een relatief lage calorische waarde vanwege het relatief grote aandeel stikstof in het gasmengsel. Het Groningenveld is wereldwijd gezien de belangrijkste natuurlijke bron van L-gas. Vrijwel al het gas dat elders wordt gewonnen, inclusief het gas uit andere gasvelden in Nederland, is hoogcalorisch gas (hierna ook: H-gas). Met name huishoudens, instellingen en de kleine industrie in Nederland zijn op dit moment afhankelijk van L-gas, omdat hun gasinstallaties alleen geschikt zijn voor verbranding van dit type gas. Ook in België, Duitsland en Frankrijk wordt L-gas uit het Groningenveld gebruikt.

H-gas kan op twee manieren worden ingezet om de hoeveelheid L-gas te vergroten. Ten eerste door zogenoemde verrijking, waarbij H-gas wordt gemengd bij L-gas in die mate dat de calorische waarde van het mengsel nog voldoet aan de vereisten van L-gas. Ten tweede door conversie van H-gas in zogenoemd pseudo L-gas, door H-gas te verdunnen met stikstof.

De hoogste jaarlijkse gaswinning uit het Groningenveld vond plaats in 1976 en bedroeg 87,74 miljard Nm3 (normaal kubieke meter). De jaarlijks gewonnen hoeveelheid is nadien aanzienlijk gedaald. In het gasjaar 2015-2016 (een gasjaar loopt van 1 oktober tot en met 30 september van het opvolgende jaar) is 26,98 miljard Nm3 gas gewonnen, in het gasjaar 2016-2017 23,98 miljard Nm3, in het gasjaar 2017-2018 20,1 miljard Nm3, in het gasjaar 2018-2019 17,51 miljard Nm3, in het gasjaar 2019-2020 8,65 miljard Nm3 en in het gasjaar 2020-2021 7,77 miljard Nm3.

Sinds ongeveer de jaren ’90 van de vorige eeuw heeft als gevolg van de gaswinning uit het Groningenveld een aanvankelijk toenemend aantal aardbevingen met een toenemende magnitude plaatsgevonden. De zwaarste aardbeving tot nu toe vond op 16 augustus 2012 plaats bij Huizinge, met een kracht van 3,6 op de schaal van Richter. De aardbevingen hebben in een aanzienlijk aantal gevallen geleid tot schade aan gebouwen en brengen ook een veiligheidsrisico voor personen met zich. Nog steeds vinden er met enige regelmaat aardbevingen plaats als gevolg van de gaswinning.

In 2018 heeft het Kabinet Rutte III besloten om de gaswinning op zo kort mogelijke termijn naar nul af te bouwen. Voor de afbouw is een basispad gepresenteerd dat erop neerkomt dat de gaswinning zou worden afgebouwd van 19,4 miljard Nm3 in het gasjaar 2018-2019, naar volledige beëindiging van de gaswinning in 2030, maar voor zover mogelijk wordt sneller afgebouwd (zie de Kamerbrief van de (toenmalige) minister van 29 maart 2018, Kamerstukken II, 2017/18, 33 529, nr. 457). Volgens het basispad zou in het huidige gasjaar 2021-2022 11,2 miljard Nm3 gas uit het Groningenveld worden gewonnen.

2. Gaswinning wordt onder meer gereguleerd in de in 2003 in werking getreden Mijnbouwwet. Op grond van artikel 6 van deze wet is een vergunning vereist voor het winnen van delfstoffen (hierna: een winningsvergunning). De NAM beschikt over een winningsvergunning voor het Groningenveld in de vorm van een in 1963 aan haar verleende concessie (Stcrt. 1963, nr. 126), die op grond van artikel 143, tweede lid, aanhef en onder a, van de Mijnbouwwet wordt gelijkgesteld met een krachtens artikel 6 verleende vergunning. Houders van een winningsvergunning moeten ingevolge artikel 34 van de Mijnbouwwet delfstoffen winnen overeenkomstig een winningsplan dat de instemming van de staatssecretaris behoeft.

Voor het Groningenveld gelden specifieke regels. Gasunie Transport Services B.V. (hierna: GTS) maakt jaarlijks een raming van de hoeveelheid L-gas die in het komende gasjaar uit het Groningenveld moet worden gewonnen om in de vraag naar L-gas te voorzien. GTS betrekt daarbij alle beschikbare middelen en methoden om die hoeveelheid te minimaliseren (artikel 10a, eerste lid, aanhef en onder q, van de Gaswet).

De NAM stelt met inachtneming van de raming, en gelet op het belang van het minimaliseren van de inzet van het Groningenveld en het minimaliseren van de verwachte bodembeweging één of meer operationele strategieën voor over de inzet van het Groningenveld (artikel 52c van de Mijnbouwwet). De operationele strategie moet zijn onderbouwd met een seismische dreigings- en risicoanalyse (artikel 1.3a.2 van de Mijnbouwregeling).

De staatssecretaris stelt de operationele strategie vast en betrekt daarbij het veiligheidsbelang en het maatschappelijk belang dat verbonden is aan het niet kunnen voorzien van eindafnemers van de benodigde hoeveelheid L-gas (artikel 52d, eerste en tweede lid, van de Mijnbouwwet). Onder bepaalde omstandigheden kan de staatssecretaris de operationele strategie wijzigen (vierde lid). De NAM is verplicht om de winning uit het Groningenveld uit te voeren overeenkomstig de vastgestelde operationele strategie (artikel 52f).

3. Sinds de inwerkingtreding van de Mijnbouwwet hebben de rechtsvoorgangers van de staatssecretaris een aantal besluiten genomen over de gaswinning uit het Groningenveld, waarvan een deel onderwerp is geweest van eerdere beroepsprocedures bij de Afdeling. De Afdeling verwijst naar haar uitspraken van 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3578, 15 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3156, 3 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2217, 15 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1665, en 21 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1609.

Het vaststellingsbesluit

4. Bij het vaststellingsbesluit heeft de staatssecretaris bepaald dat de NAM de winning uit het Groningenveld voor het gasjaar 2021-2022 uitvoert overeenkomstig het voorstel voor de operationele strategie van de NAM van 19 maart 2021, met inachtneming van paragraaf 4.11 van dit besluit, en de in het besluit gestelde regels.

In paragraaf 4.11 staat onder meer dat de NAM, in afwijking van de operationele strategie, geen productielocaties uit gebruik mag nemen totdat de stikstofinstallatie in Zuidbroek bewezen heeft naar behoren te functioneren.

In artikel 1 tot en met 5 van het vaststellingsbesluit staan de regels waaraan de NAM zich moet houden. Artikel 2 bepaalt dat de NAM de hoeveelheid gas wint die nodig is voor de leveringszekerheid op basis van de in dit artikel opgenomen graaddagenformule. De graaddagenformule (die is opgesteld door GTS) legt een verband tussen de temperatuur in de winterperiode (1 oktober 2021 tot en met 31 maart 2022) en de hoeveelheid gas die nodig is om aan de vraag naar het gas te kunnen voldoen. Het aantal graaddagen wordt daarbij vastgesteld door bij dagen met een daggemiddelde effectieve temperatuur (de daggemiddelde temperatuur gecorrigeerd voor windsnelheid), gemeten in De Bilt door het KNMI, van minder dan 14 °C (de stookgrens van de huishoudelijke markt), het verschil tussen 14 °C en die daggemiddelde effectieve temperatuur te nemen. Een dag met een daggemiddelde effectieve temperatuur van 11 °C staat bijvoorbeeld gelijk aan drie graaddagen. De temperatuur in de zomerperiode (1 april 2022 tot en met 30 september 2022) is niet van belang voor de hoeveelheid gas die mag worden gewonnen. Wel gaat de...