Uitspraak Nº 201409043/2/R6. Raad van State, 2016-10-19

• ECLI: ECLI:NL:RVS:2016:2753
• Docket Number: 201409043/2/R6
• Date: 19 Octubre 2016
• Court: Council of State (Netherlands)

201409043/2/R6.

Datum uitspraak: 19 oktober 2016

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

1. appellant sub 1A] en [appellante sub 1B], beiden wonend te [woonplaats] (hierna tezamen in enkelvoud: [appellant sub 1]),

2. [ appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], beiden wonend te [woonplaats],

3. [ appellant sub 3] en anderen, allen wonend te [woonplaats],

4. de stichting Stichting Gereformeerde Scholengroep (hierna: het Gomarus College), gevestigd te Groningen,

5. de stichting Stichting Leefomgeving Zuidelijke Ringweg Groningen, gevestigd te Groningen, en anderen,

6. [ appellant sub 6], wonend te [woonplaats],

7. [ appellant sub 7], wonend te [woonplaats],

8. [ appellant sub 8], wonend te [woonplaats],

en

de minister van Infrastructuur en Milieu,

verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 29 september 2014 heeft de minister het tracébesluit "A7/N7 Zuidelijke Ringweg Groningen fase 2" vastgesteld.

Tegen dit besluit hebben onder andere [appellant sub 1], [appellanten sub 2], [appellant sub 3] en anderen, het Gomarus College, Stichting Leefomgeving Zuidelijke Ringweg en anderen, [appellant sub 6] en [appellant sub 7] beroep ingesteld.

De minister heeft een verweerschrift ingediend.

De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht (hierna: het deskundigenbericht).

[appellanten sub 2], [appellant sub 3] en anderen, het Gomarus College, Stichting Leefomgeving Zuidelijke Ringweg en anderen, [appellant sub 6] en de minister hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.

Stichting Leefomgeving Zuidelijke Ringweg en anderen en de minister hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 mei 2015, waar een aantal partijen is verschenen of zich heeft doen vertegenwoordigen. Ook de minister heeft zich ter zitting doen vertegenwoordigen.

In de uitspraak, onderscheidenlijk tussenuitspraak, van 16 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2938, heeft de Afdeling de minister opgedragen om binnen 24 weken na de verzending van die tussenuitspraak de in de tussenuitspraak omschreven gebreken in het besluit van 29 september 2014 te herstellen en zo nodig het besluit te wijzigen. Deze uitspraak is aangehecht.

Op 12 februari 2016 heeft de minister het tracébesluit A7/N7 Zuidelijke Ringweg Groningen, fase 2 (wijziging 2016) vastgesteld (hierna: het wijzigingsbesluit). Bij brief van 17 februari 2016 heeft de minister een nadere motivering van het tracébesluit toegezonden.

[appellant sub 1], [appellanten sub 2], [appellant sub 3] en anderen, het Gomarus College, Stichting Leefomgeving Zuidelijke Ringweg en anderen, [appellant sub 6] en [appellant sub 7] zijn in de gelegenheid gesteld ten aanzien van dit wijzigingsbesluit zienswijzen in te dienen. [appellant sub 1], [appellanten sub 2], Stichting Leefomgeving Zuidelijke Ringweg en anderen en [appellant sub 7] hebben van deze mogelijkheid gebruik gemaakt.

[appellant sub 8] heeft tegen het wijzigingsbesluit beroep ingesteld.

De minister heeft een verweerschrift en een reactie op de zienswijzen ingediend.

P.H. Burrie en de minister hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 september 2016, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. J.A. Wols, Stichting Leefomgeving Zuidelijke Ringweg en anderen, vertegenwoordigd door K.I. Marnink en bijgestaan door mr. P.M.J. de Goede, advocaat te Groningen, dr. J.E.A. Reinders en drs. K. Nienhuys, [appellant sub 7], [appellant sub 8] en de minister, vertegenwoordigd door mr. H.A.J. Gierveld, ing T.A. Oenema, ing. D. van der Gugten, ing. R.W. Mante, mr. A.H. Tuitert en A.T.P. Swanenberg, en bijgestaan door F.H. van der Veer en ing. B. Bouma zijn verschenen.

Overwegingen

Opzet uitspraak

1. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak een aantal gebreken in het tracébesluit geconstateerd en de minister in de gelegenheid gesteld deze gebreken te herstellen.

In deze uitspraak zal eerst onder 2 worden ingegaan op het beroep van de minister op het zogenoemde relativiteitsvereiste en onder 3, 4 en 5 op de verzoeken om terug te komen op oordelen in de tussenuitspraak. Vervolgens zullen achtereenvolgens de volgende onderwerpen worden behandeld:

7. de beroepen van rechtswege tegen het wijzigingsbesluit,

9. verkeersveiligheid,

25. externe veiligheid

39. de voetgangersbrug

40. de vleermuizen

41. hogere waarde Gomarus College

42. akoestisch onderzoek.

Daarbij zullen de zienswijzen ten aanzien van de wijze waarop de minister gevolg heeft gegeven aan de opdracht worden behandeld. Tevens zullen worden behandeld de beroepsgronden tegen het tracébesluit die zien op de verkeersveiligheid en de externe veiligheid die vanwege het onder 21.9 van de tussenuitspraak geconstateerde gebrek niet in de tussenuitspraak zijn behandeld.

Relativiteitsvereiste

2. Stichting Leefomgeving Zuidelijke Ringweg en anderen betogen dat ten onrechte niet aan de uit de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (hierna: de Wbr) voortvloeiende verplichtingen is voldaan doordat de op grond van artikel 11c, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wbr voorgeschreven verkeersveiligheidsaudit niet heeft plaatsgevonden.

2.1.

De Afdeling heeft in de tussenuitspraak onder 21.9 geoordeeld dat de minister artikel 11b, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wbr buiten toepassing had moeten laten. Dat heeft als gevolg dat alsnog een verkeersveiligheidsaudit, als bedoeld in artikel 11c, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wbr dient te worden uitgevoerd en daarvan een verslag dient te worden opgesteld.

2.2.

De minister betoogt dat artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) zich verzet tegen vernietiging van het tracébesluit vanwege het niet voldoen aan de Wbr. Daartoe voert hij aan dat de Wbr strekt ter bescherming van de verkeersveiligheid en dus strekt tot bescherming van de weggebruiker en niet tot bescherming van het woon- en leefklimaat van de omwonenden.

2.3.

Ingevolge artikel 11c, eerste lid, van de Wbr voert de wegbeheerder in een bij ministeriële regeling aan te wijzen fase van de voorbereiding van een infrastructuurproject:

[...]

b. verkeersveiligheidsaudits uit, waarvan de bevindingen in een verslag worden vastgelegd.

Ingevolge het tweede lid worden bij ministeriële regeling nadere regels gesteld over de inhoud van een verkeersveiligheidsaudit.

2.4.

Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.

2.5.

Er dient derhalve te worden beoordeeld of er een verband is tussen artikel 11c, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wbr en het belang waarin Stichting Leefomgeving Zuidelijke Ringweg en anderen door het besluit stellen te worden geschaad.

2.6.

Uit de considerans van de in 1996 vastgestelde Wbr volgt dat deze wet onder meer strekt ter bescherming van waterstaatswerken in beheer bij het rijk en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken.

Hoofdstuk 2 van de Wbr, waarvan artikel 11c deel uitmaakt, houdt een omzetting in van richtlijn nr. 2008/96/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 19 november 2008 betreffende het beheer van de verkeersveiligheid van weginfrastructuur (PB 2008 L 319) (hierna: de richtlijn).

In de memorie van toelichting bij de aanpassing van de Wbr ter implementatie van de richtlijn is vermeld (Kamerstukken II 2009/10, 32 413, nr. 3, blz. 1-2): "De richtlijn heeft tot doel te garanderen dat het ontwerp en beheer van de wegeninfrastructuur bijdraagt tot de verbetering van de veiligheid op de wegen en tot een daling van het aantal doden en gewonden op het Trans-Europese wegennet van de Europese Unie (de zogenoemde TEN-wegen of E-wegen). Het Nederlandse snelwegennet bestaat niet geheel, maar wel voor een belangrijk deel uit TEN-wegen vanwege onze distributiefunctie voor omringende landen. De richtlijn biedt de kans om een consequent hoog niveau van verkeersveiligheid op (een groot deel van het netwerk van) rijkswegen te verzekeren en een gestandaardiseerde methode en rapportage af te spreken voor een evenwichtige afweging van verkeersveiligheidseffecten."

In de overwegingen bij de richtlijn is ten aanzien van het doel van de verkeersveiligheidsaudit vermeld: "Verkeersveiligheidsaudits van wegen moeten bovendien een gedetailleerd overzicht van onveilige kenmerken van een wegeninfrastructuurproject opleveren. Daarom lijkt het zinvol procedures voor dergelijke effectbeoordelingen en audits te ontwikkelen, teneinde de veiligheid van de wegeninfrastructuur van het trans-Europese vervoersnet te verbeteren".

In artikel 3 van de Uitvoeringsregeling verkeersveiligheid van weginfrastructuur (hierna: de uitvoeringsregeling) zijn eisen en voorwaarden voor de uitvoering en de inhoud van de verkeersveiligheidsaudit opgenomen.

In de toelichting op dat artikel staat: "De verkeersveiligheidsaudits beogen verkeersveiligheid een vaste plek in de plan- en uitvoeringsfase te geven, waardoor de verkeersveiligheid meer systematisch wordt bewaakt tijdens het ontwerpproces en beter kan worden meegenomen in de afweging voor het aanpassen van het ontwerp."

2.7.

Uit het vorenstaande volgt dat artikel 11c, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wbr strekt tot het verbeteren van de verkeersveiligheid op, in dit geval, de...