Uitspraak Nº 201506170/2/R2, 201506807/4/R2, 201506815/3/R2 en 201506818/3/R2. Raad van State, 2019-05-29

• ECLI: ECLI:NL:RVS:2019:1604
• Date: 29 Mayo 2019
• Docket Number: 201506170/2/R2, 201506807/4/R2, 201506815/3/R2 en 201506818/3/R2
• Court: Council of State (Netherlands)

201506170/2/R2, 201506807/4/R2, 201506815/3/R2, 201506818/3/R2.

Datum uitspraak: 29 mei 2019

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

De Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. en de Vereniging Leefmilieu, beide gevestigd te Nijmegen (hierna: MOB en Leefmilieu),

appellanten,

en

1. het college van gedeputeerde staten van Gelderland (hierna: Gelderland),

verweerder,

en

2. het college van gedeputeerde staten van Limburg (hierna: Limburg),

verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 23 juni 2015, kenmerk 2014-012606, heeft Gelderland het bezwaar van MOB en Leefmilieu tegen het besluit om niet handhavend op te treden tegen het zonder vergunning krachtens de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) uitvoeren van bedrijfshandelingen ten behoeve van de veehouderij [locatie 1] te Aalten, ongegrond verklaard (zaaknr. 201506170/2/R2).

Bij drie afzonderlijke besluiten van 14 juli 2015, met kenmerken 2015/47469, 2015/47379 en 2015/47337, heeft Limburg de bezwaren van MOB en Leefmilieu tegen de besluiten om niet handhavend op te treden tegen het zonder vergunning krachtens de Nbw 1998 (hierna: Nbw-vergunning) uitvoeren van bedrijfshandelingen ten behoeve van de veehouderijen [locatie 2] te Weert (zaaknr. 201506807/4/R2), [locatie 3] te Heijen (zaaknr. 201506815/3/R2) en [locatie 4] te Haler (zaaknr. 201506818/3/R2), ongegrond verklaard.

Tegen deze besluiten hebben MOB en Leefmilieu beroep ingesteld

De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht in de zaken met nrs. 201506807/4/R2, 201506815/3/R2 en 201506818/3/R2 uitgebracht. MOB en Limburg hebben daarop hun zienswijze naar voren gebracht.

De Afdeling heeft de zaken met nrs. 201506807/4/R2, 201506815/3/R2 en 201506818/3/R2 op 25 februari 2016 ter zitting behandeld. Na heropening van het onderzoek heeft de Afdeling deze zaken op 30 november 2016 en 1 december 2016 opnieuw ter zitting behandeld. Na heropening heeft de Afdeling deze zaken en de zaak 201506170/2/R2 op 8 maart 2017 ter zitting behandeld.

De Afdeling heeft bij uitspraak van 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1260, (hierna: de verwijzingsuitspraak) het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) verzocht bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de door haar gestelde vragen en de behandeling van de beroepen geschorst tot het Hof uitspraak heeft gedaan.

Bij arrest van 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:882 (hierna: het arrest) heeft het Hof de gestelde vragen beantwoord.

MOB en Leefmilieu, Gelderland en Limburg hebben een reactie op het arrest ingediend.

MOB en Leefmilieu, Gelderland en Limburg hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de bovengenoemde zaken met de zaken in de nrs. 201600614/3/R2, 201600617/3/R2, 201600618/3/R2, 201600620/3/R2, 201600622/4/R2 en 201600630/3/R2, op 14 februari 2019 gevoegd ter zitting behandeld.

Ter zitting zijn MOB en Leefmilieu, vertegenwoordigd door mr. V.R. Wösten, rechtsbijstandverlener te Den Haag, en bijgestaan door [gemachtigde], en Gelderland en Limburg, vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Besselink, advocaat te Den Haag, en bijgestaan door onder meer ir. D. Bal, ir. S.J.M. Breukel, mr. A.E. de Groot-Valenteijn en M.J. Wilmot, verschenen.

Na de zitting zijn de zaken gesplitst.

INHOUD

Inleiding

De verwijzingsuitspraak en het arrest van het Hof

Standpunten partijen naar aanleiding van het arrest

Uitleg begrip project

Duiding arrest - uitzondering op de vergunningplicht

Relatie vergunningplicht Wnb - Hrl - Omgevingsverordeningen

Uitzondering op de vergunningplicht mogelijk?

Samenvatting duiding arrest - uitzondering op de vergunningplicht

Het weiden van vee

Onlosmakelijke samenhang - één project - opknippen project mogelijk?

In welke gevallen zou de uitzondering op de vergunningplicht van toepassing zijn?

Het weiden van vee door de betrokken bedrijven

Uitzondering op de vergunningplicht voor het weiden van vee onverbindend?

Het op of in de bodem brengen van meststoffen

Onlosmakelijke samenhang - één project?

Reikwijdte uitzondering op de vergunningplicht

Eén-en-hetzelfde project?

Zijn significante gevolgen uitgesloten?

Uitzondering op de vergunningplicht voor het op of in de bodem brengen van meststoffen verbindend?

Beoordeling beroep tegen de bestreden besluiten

Bijlage

Overwegingen

INLEIDING

1. In deze uitspraak worden de beroepen van MOB en Leefmilieu behandeld tegen besluiten waarbij verzoeken om handhavend op te treden tegen het weiden van vee en het bemesten van gronden door vier verschillende agrarische bedrijven in Gelderland en Limburg zijn afgewezen. Volgens MOB en Leefmilieu handelen de bedrijven in strijd met de Nbw 1998, omdat de bedrijven geen Nbw-vergunning hebben voor het weiden van vee en het uitrijden van mest. Volgens MOB en Leefmilieu is een Nbw-vergunning vereist omdat deze activiteiten stikstofdepositie veroorzaken die negatieve gevolgen kan hebben voor stikstofgevoelige natuurwaarden in Natura 2000-gebieden.

Gelderland en Limburg hebben de verzoeken afgewezen, omdat zij veronderstellen dat de activiteiten geen negatieve gevolgen voor nabijgelegen Natura 2000-gebieden zullen hebben. Nader onderzoek naar die gevolgen vinden Gelderland en Limburg onevenredig bezwarend omdat de staatssecretaris in maart 2015 heeft aangekondigd dat het weiden van vee en het bemesten van gronden zal worden uitgezonderd van de Nbw-vergunningplicht.

1.1.

Tijdens de behandeling van de beroepen hebben Gelderland en Limburg erop gewezen dat het weiden van vee en het op of in de bodem brengen van meststoffen na de bestreden besluiten daadwerkelijk is uitgezonderd van de vergunningplicht. Er kan dus niet meer handhavend worden opgetreden tegen het zonder vergunning verrichten van deze activiteiten. De beroepen van MOB en Leefmilieu zijn volgens Gelderland en Limburg niet-ontvankelijk omdat zij geen belang meer hebben bij de behandeling daarvan.

MOB en Leefmilieu stellen dat zij wel belang hebben bij de inhoudelijke behandeling van de beroepen. Zij zijn van mening dat het weiden van vee en het bemesten van gronden projecten zijn als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. De uitzondering op de vergunningplicht voor het weiden van vee en het op of in de bodem brengen van meststoffen is volgens MOB en Leefmilieu onverbindend, omdat deze in strijd met artikel 6 van de Habitatrichtlijn is vastgesteld.

1.2.

De standpunten van MOB en Leefmilieu over de verbindendheid van de uitzondering op de vergunningplicht gaven de Afdeling aanleiding om aan het Hof prejudiciële vragen te stellen over de uitleg van het begrip project in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn en over de verenigbaarheid van de uitzondering op de vergunningplicht voor het weiden van vee en het op of in de bodem brengen van meststoffen met artikel 6 van de Habitatrichtlijn.

De vragen zijn door het Hof beantwoord in het arrest van 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:882. De Afdeling beoordeelt in deze uitspraak of het weiden van vee en het op of in de bodem brengen van meststoffen door de betrokken bedrijven mag worden uitgezonderd van de vergunningplicht, gelet op de uitleg die het Hof heeft gegeven aan artikel 6, tweede en derde lid, van de Habitatrichtlijn.

1.3.

Het Hof heeft in het zojuist genoemde arrest ook antwoord gegeven op prejudiciële vragen over de verenigbaarheid van het toestemmingsregime dat in de Nbw 1998 is opgenomen op basis van het Programma Aanpak Stikstof 2015-2012 (hierna: het PAS) met artikel 6 van de Habitatrichtlijn en over de voorwaarden waaronder maatregelen en autonome ontwikkelingen in een passende beoordeling mogen worden betrokken. De antwoorden van het Hof op deze vragen staan centraal in de uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2019:1603 (hierna: PAS-uitspraak). In die uitspraak is beoordeeld of het PAS-beoordelingskader en de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag is gelegd voldoen aan de eisen die voortvloeien uit artikel 6 van de Habitatrichtlijn, gelet op de uitleg die het Hof daaraan heeft gegeven.

1.4.

Deze uitspraak is als volgt opgebouwd. Na een korte beschrijving van de gestelde prejudiciële vragen en de antwoorden van het Hof volgt de bespreking van de reacties van MOB en Leefmilieu en Gelderland en Limburg op de door het Hof gegeven antwoorden. Eerst wordt in algemene zin ingegaan op de vraag of het categoraal uitzonderen van bepaalde activiteiten van de vergunningplicht verenigbaar is met artikel 6 van de Habitatrichtlijn. Vervolgens wordt dit bezien voor het weiden van vee. De uitleg van het begrip project in relatie tot deze activiteit komt daarbij aan de orde, evenals de vraag of een onderdeel van een project van de vergunningplicht kan worden uitgezonderd. Verder wordt bezien of het weiden van vee in het algemeen en bij de betrokken bedrijven onder artikel 6, tweede of derde lid, van de Habitatrichtlijn valt. Afgesloten wordt met een conclusie over de verbindendheid van de bepalingen.

De uitzondering op de vergunningplicht voor het op of in de bodem brengen van meststoffen wordt daarna besproken. Ook daar wordt eerst stilgestaan bij de uitleg van het begrip project in relatie tot deze activiteit. Vervolgens wordt ingegaan op de vraag of het bemesten van gronden dat in Nederland sinds jaar en dag plaatsvindt als één-en-hetzelfde project kan worden aangemerkt en of vaststaat dat uitgesloten is dat het bemesten significante gevolgen kan hebben. Ook hier wordt afgesloten met een conclusie over de verbindendheid.

De uitspraak wordt afgesloten met de behandeling van de beroepen tegen de besluiten uit 2015.

1.5.

Het belang bij de beoordeling van de beroepen wordt beoordeeld aan de hand van het recht zoals dat geldt ten tijde van deze uitspraak. Dat is in...