Uitspraak Nº 201506170/1/R2201506807/1/R2, 201506815/1/R2 en 201506818/1/R2. Raad van State, 2017-05-17

• ECLI: ECLI:NL:RVS:2017:1260
• Docket Number: 201506170/1/R2201506807/1/R2, 201506815/1/R2 en 201506818/1/R2
• Date: 17 Mayo 2017
• Court: Council of State (Netherlands)

201506170/1/R2201506807/1/R2, 201506815/1/R2 en 201506818/1/R2.

Datum uitspraak: 17 mei 2017

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Verwijzingsuitspraak in de gedingen tussen:

de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. en de Vereniging Leefmilieu, beide gevestigd te Nijmegen (hierna: MOB),

appellanten,

en

het college van gedeputeerde staten van Gelderland (hierna: Gelderland),

verweerder,

en

het college van gedeputeerde staten van Limburg (hierna: Limburg),

verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 23 juni 2015 heeft Gelderland het bezwaar van MOB tegen het besluit om niet handhavend op te treden tegen het zonder vergunning krachtens de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) uitvoeren van bedrijfshandelingen ten behoeve van de veehouderij [locatie 1] te Aalten, ongegrond verklaard.

Tegen dit besluit heeft MOB beroep ingesteld (zaak nr. 201506170/1/R2).

Bij drie afzonderlijke besluiten van 14 juli 2015 heeft Limburg de bezwaren van MOB tegen de besluiten om niet handhavend op te treden tegen het zonder vergunning krachtens de Nbw 1998 (hierna: N2000-vergunning) uitvoeren van bedrijfshandelingen ten behoeve van de veehouderijen [locatie 2] te Weert, [locatie 3] te Haler, en [locatie 4] te Heijen, ongegrond verklaard.

Tegen deze besluiten heeft MOB beroep ingesteld (zaak nrs. 201506807/1/R2, 201506815/1/R2 en 201506818/1/R2).

Gelderland en Limburg hebben in deze zaken een verweerschrift ingediend.

De Afdeling heeft de zaken met nrs. 201506807/1/R2, 201506815/1/R2 en 201506818/1/R2 op 25 februari 2016 ter zitting behandeld. Ter zitting zijn MOB, vertegenwoordigd door mr. V.R. Wösten, rechtsbijstandverlener te Den Haag, en Limburg, vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Besselink, advocaat te Den Haag, en bijgestaan door ir. S.J.M. Breukel, mr. L.M.C. Cloodt, B.M.M. in ’t Zandt, ir. J. Veldman en mr. M.J. Wilmot, verschenen.

Na het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend.

De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht in de zaken met nrs. 201506807/1/R2, 201506815/1/R2 en 201506818/1/R2 uitgebracht. MOB en Limburg hebben daarop hun zienswijze naar voren gebracht.

MOB en Limburg hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaken met nrs. 201506807/1/R2, 201506815/1/R2 en 201506818/1/R2 met de zaken met nrs. 201600614/1/R2, 201600617/1/R2, 201600618/1/R2, 201600620/1/R2, 201600622/1/R2 en 201600630/1/R2 op 30 november 2016 en 1 december 2016 gevoegd ter zitting behandeld.

Ter zitting zijn MOB, vertegenwoordigd door drs. I. Csikós, drs. E.M. Korevaar, drs. J.G. Vollenbroek en bijgestaan door mr. V.R. Wösten, rechtsbijstandverlener te Den Haag, en Limburg vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Besselink, advocaat te Den Haag, en bijgestaan door onder meer mr. M. Heerings, ir. E.J. Maltha-Nix, ir. B.J.L. Clabbers, ir. D. Bal en ir. S.J.M. Breukel, verschenen.

Voorts zijn daar namens de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening, ir. V.C.A. Bogaardt, ing. J.H. Grit, drs. J.F. Schuurman en ing. P. Stroeken, als deskundigen gehoord.

Na de zitting zijn de zaken gesplitst.

Na het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend.

Limburg heeft een nader stuk ingediend.

De Afdeling heeft partijen meegedeeld dat zij voornemens is het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof van Justitie) te verzoeken bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op een aantal vragen. Deze vragen zijn in concept aan partijen verzonden. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.

De Afdeling heeft de zaken met nrs. 201506807/1/R2, 201506815/1/R2 en 201506818/1/R2 met de zaak nr. 201506170/1/R2 op 8 maart 2017 gevoegd ter zitting behandeld.

Ter zitting zijn MOB, vertegenwoordigd door mr. V.R. Wösten, rechtsbijstandverlener te Den Haag, en Limburg en Gelderland vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Besselink, advocaat te Den Haag, en bijgestaan door onder meer mr. L.M.C. Cloodt, mr. J.J. Beek, ir. A. Fopma, mr. R.A.A.H.H. van Rossum-Loomans en mr. P.F.H.A. Tillie, verschenen.

MOB, Gelderland en Limburg hebben een reactie gegeven op de concept prejudiciële vragen.

INHOUDSOPGAVE

A. INLEIDING EN OPZET UITSPRAAK

B. KORTE DUIDING BESTREDEN BESLUITEN EN BEROEPEN

C. DE BETROKKEN VEEHOUDERIJEN

Gelderland

Limburg

D. HET TOEPASSELIJKE RECHT

Recht van de Europese Unie

Nationaal recht

E. BELANG BIJ DE BEOORDELING VAN DE BEROEPEN

F. PROJECT OF ANDERE HANDELING

Standpunt Gelderland, Limburg en MOB

Weiden een project?

Bemesten een project?

Bemesten: één en hetzelfde project?

G. VERHOUDING TOT ARTIKEL 6 LID 3 VAN DE HABITATRICHTLIJN

Uitzondering op de vergunningplicht

De passende beoordeling

H. VERHOUDING TOT ARTIKEL 6 LID 2 VAN DE HABITATRICHTLIJN

I. VERZOEK OM VOORRANG

J. SLOT

Overwegingen

1. Op 1 januari 2017 is de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) in werking getreden en is de Nbw 1998 ingetrokken. Omdat de bestreden besluiten zijn genomen voor 1 januari 2017 volgt uit artikel 9.10 van de Wnb dat deze geschillen moeten worden beoordeeld aan de hand van het voor die datum geldende recht.

A. INLEIDING EN OPZET UITSPRAAK

2. Deze verwijzingsuitspraak hangt samen met de verwijzingsuitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2017:1259. In beide uitspraken zijn toestemmingsregimes voor activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken op Natura 2000-gebieden aan de orde.

2.1. In onderhavige uitspraak worden de beroepen van MOB behandeld tegen een besluit van Gelderland en drie afzonderlijke besluiten van Limburg waarbij verzoeken om handhavend op te treden tegen het weiden van vee en het bemesten van gronden door agrarische bedrijven zijn afgewezen. Deze activiteiten die stikstofdepositie kunnen veroorzaken op Natura 2000-gebieden zijn in de Omgevingsverordeningen van Gelderland en Limburg uitgezonderd van de N2000-vergunningplicht.

2.2. In het Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 staat dat in 118 van de 162 Nederlandse Natura 2000-gebieden sprake is van een overbelasting van stikstofdepositie op stikstofgevoelige habitattypen en leefgebieden van soorten. De belangrijkste nationale bron van uitstoot van stikstof is de veehouderij. Daarnaast dragen verkeer, scheepvaart, industrie en consumenten (bijvoorbeeld woningen, recreatie) bij aan de stikstofbelasting. De bijdrage van bronnen in het buitenland aan de depositie op de Nederlandse Natura 2000-gebieden is substantieel: zij bedraagt gemiddeld over alle Natura 2000-gebieden circa 35% van de totale depositie (zie p. 14-15 van het Programma Aanpak Stikstof 2015-2021).

2.3. De overbelasting vormt een probleem voor zowel de verwezenlijking van de instandhoudingsdoelstellingen voor de stikstofgevoelige natuurwaarden in de Natura 2000-gebieden als voor het mogelijk maken van economische ontwikkelingen die stikstofdepositie veroorzaken. Omdat stikstof tot op grote afstand van de bron neerslaat en de 118 Natura 2000-gebieden met overbelaste stikstofgevoelige habitats en leefgebieden verspreid over Nederland liggen, is voor veel projecten, zoals woningbouw, de aanleg van wegen, industrie en veehouderij, nabij en op grote afstand van Natura 2000-gebieden een vergunning vereist waarbij de gevolgen van de daardoor veroorzaakte stikstofdepositie op verschillende Natura 2000-gebieden dienen te worden beoordeeld. De vergunningverlening voor deze projecten stagneerde omdat de beoordeling complex is en kostbaar voor initiatiefnemers.

2.4. Het probleem van de overbelasting van de natuurwaarden en de stagnatie van economische ontwikkelingen die stikstofdepositie veroorzaken is aanleiding geweest voor de ontwikkeling van een programmatische aanpak van de stikstofproblematiek. Een belangrijk onderdeel daarvan vormt het Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 (hierna: het PAS). Met het PAS wordt beoogd de verslechtering van de stikstofgevoelige natuurwaarden in de Natura 2000-gebieden te voorkomen en op termijn de instandhoudingsdoelstellingen daarvoor te realiseren. Daarnaast voorziet het PAS en de daarbij behorende regelgeving in een beoordelingskader voor ontwikkelingen die stikstofdepositie veroorzaken.

In de verwijzingsuitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2017:1259, staat het PAS en het uit de bijbehorende regelgeving voortvloeiende beoordelingskader voor projecten en andere handelingen die stikstofdepositie veroorzaken op stikstofgevoelige habitattypen en leefgebieden in relatie tot artikel 6 van Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG1992 L206; hierna Habitatrichtlijn), centraal.

2.5. In onderhavige verwijzingsuitspraak staat de vraag centraal of de uitzondering op de N2000-vergunningplicht voor het weiden van vee en het op of in de bodem brengen van meststoffen, die in de Omgevingsverordeningen van Gelderland en Limburg is opgenomen, verenigbaar is met artikel 6 van de Habitatrichtlijn. Volgens de toelichting op deze regelgeving (Stcrt. 2016, 7116) is de uitzondering op de vergunningplicht van belang voor ongeveer 10.000 tot 15.000 agrarische ondernemers. Deze bedrijven beschikken niet over een N2000-vergunning voor het weiden van vee en het bemesten van gronden omdat de bevoegde instanties veronderstelden dat deze reguliere agrarische activiteiten niet vergunningplichtig waren, totdat de Afdeling in haar uitspraak van 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:316, oordeelde dat deze activiteiten vergunningplichtig kunnen zijn op grond van artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998.

2.6. Zoals in 2.2 is vermeld is de veehouderij de belangrijkste binnenlandse bron van uitstoot van stikstof. Uit het rapport ‘Referentieraming van emissies naar lucht uit de landbouw tot 2030’ van landbouwinstituut Alterra kan worden afgeleid dat van de totale bijdrage van stikstof door de veehouderij ongeveer 47% afkomstig is van stallen, 35%...