Uitspraak Nº 201607044/1/A1. Raad van State, 2018-01-24

• ECLI: ECLI:NL:RVS:2018:209
• Docket Number: 201607044/1/A1
• Date: 24 Enero 2018
• Court: Council of State (Netherlands)

201607044/1/A1.

Datum uitspraak: 24 januari 2018

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op de hoger beroepen van:

1. [appellante sub 1], gevestigd te Borgercompagnie, gemeente Midden-Groningen,

2. het college van burgemeester en wethouders van Hoogezand-Sappemeer, thans gemeente Midden-Groningen,

tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 9 augustus 2016 in zaak nr. 15/5114 in het geding tussen:

[appellante sub 1]

en

het college van burgemeester en wethouders van Hoogezand-Sappemeer, thans: gemeente Midden-Groningen.

Procesverloop

Bij besluit van 26 maart 2015 heeft het college het bevel tot stillegging van het graven van een sloot en het uitvlakken van een zandkop op de twee percelen, plaatselijk bekend [locatie 1] te Hoogezand, schriftelijk aan [appellante sub 1] bevestigd en gelast onder oplegging van een dwangsom om die werkzaamheden met onmiddellijke ingang te staken en gestaakt te houden.

Bij besluit van 24 november 2015 heeft het college het door [appellante sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij besluit van 8 maart 2016 (verzonden op 14 maart 2016) heeft het college het besluit van 24 november 2015 ingetrokken, het door [appellante sub 1] ingediende bezwaar ongegrond verklaard, het besluit van 26 maart 2015 onder aanpassing van de motivering in stand gelaten en het verzoek om proceskostenvergoeding afgewezen.

Bij uitspraak van 9 augustus 2016 heeft de rechtbank onder meer het door [appellante sub 1] daartegen ingestelde beroep voor zover dat is gericht tegen het besluit van 24 november 2015 niet-ontvankelijk verklaard, gegrond verklaard voor zover dat is gericht tegen het in het bestreden besluit van 14 maart 2016 (lees: 8 maart 2016) ongegrond verklaren van het bezwaarschrift van 8 mei 2015 tegen het handhavend optreden tegen het graven van de sloot en het afwijzen van het verzoek om proceskostenvergoeding, dit besluit in zoverre vernietigd, het bezwaarschrift in zoverre gegrond verklaard en het beroep voor het overige ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak hebben [appellante sub 1] en het college hoger beroep ingesteld.

[appellante sub 1] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

[appellante sub 1] heeft een nader stuk ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 augustus 2017, waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mr. M.B.W. Litjens, advocaat te Zuidwolde (Dr), en het college, vertegenwoordigd door R. Top-Van Houdt, J. Drijfhout en J. Terpstra, zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1. Op 24 februari 2015 is door een toezichthouder van de Omgevingsdienst Groningen geconstateerd dat op het perceel nabij [locatie 1] te Hoogezand, grondverzet is uitgevoerd. Op de grens van het perceel, kadastraal bekend gemeente Hoogezand-Sappemeer, sectie P, nummer 928, en perceel sectie P, nummer 929, was over een lengte van ongeveer 300 m een sloot gegraven. Verder was op het perceel 928 een zogenoemde zandkop deels afgegraven. Het afgegraven zand was gebruikt om een deel van het naastgelegen perceel op te hogen. De afgraving van de zandkop en de ophoging waren nog niet afgerond. Op 10 maart 2015 heeft de toezichthouder [appellante sub 1] mondeling meegedeeld dat hij de werkzaamheden per direct moest staken en gestaakt houden. Deze stillegging is bevestigd bij besluit van 26 maart 2015, daarbij is ook een last onder dwangsom opgelegd om het uitvoeren van grondverzet, bestaande uit het graven van een sloot en het uitvlakken van een zandkop met onmiddellijke ingang te staken en gestaakt te houden.

Het college heeft zich in het besluit van 8 maart 2016 op het standpunt gesteld dat in een archeologisch onderzoeksgebied in strijd met artikel 16, eerste lid, van de Erfgoedverordening zonder vergunning de bodem dieper dan 40 cm onder de oppervlakte is verstoord, zodat het bevoegd was handhavend op te treden.

2. De regelgeving die ten grondslag ligt aan de hierna volgende rechtsoverwegingen, is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.

Hoger beroep [appellante sub 1]

overtreding

3. [appellante sub 1] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het afgraven van de zandkop en het graven van de sloot geen overtredingen zijn, zodat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden.

Daartoe voert [appellante sub 1] aan dat de aanvullende werking van de Erfgoedverordening op het bestemmingsplan in strijd is met artikel 38, tweede lid, van de Monumentenwet. Verder zijn de aanvullende regels in de Erfgoedverordening in strijd met artikel 5.2 van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). Ook is volgens [appellante sub 1] artikel 16, eerste lid, van de Erfgoedverordening niet van toepassing, omdat sprake is van een situatie als bedoeld in het tweede lid, onder c, van dit artikel. Bovendien is artikel 16, eerste lid, in strijd met het legaliteitsbeginsel omdat het onvoldoende duidelijk, voorzienbaar en kenbaar is, aldus [appellante sub 1].

[appellante sub 1] voert verder aan dat het in artikel 16, eerste lid, neergelegde verbod niet van toepassing is, omdat zijn percelen ten onrechte als archeologische onderzoeksgebied worden aangemerkt. De Beleidskaart archeologie is onzorgvuldig tot stand gekomen en niet geactualiseerd.

Ook voert [appellante sub 1] aan dat hij niet dieper dan 40 cm heeft gegraven en dat evenmin sprake was van verstoring, waardoor geen vergunning op grond van artikel 16, eerste lid, van de Erfgoedverordening was vereist.

3.1. Het bestemmingsplan "Buitengebied" is op 23 augustus 2010 vastgesteld en de Erfgoedverordening op 13 december 2010. In het bestemmingsplan zijn de archeologische monumenten overgenomen die ook reeds in het oude bestemmingsplan van 1993 waren beschermd. Aan de desbetreffende gronden is de bestemming "Waarde-Archeologie" toegekend. Deze gronden zijn mede bestemd voor het behoud van archeologische waarden. Gebleken is echter dat uitsluitend de zogenoemde AMK-terreinen, terreinen die op de provinciale Archeologische Monumentkaart vanwege de bekende archeologische waarden zijn vermeld, als zodanig zijn beschermd. Gronden met archeologische verwachtingswaarden zijn in het bestemmingsplan niet beschermd.

Hoewel de gemeenteraad op grond van artikel 38a van de Monumentenwet, zoals dit destijds luidde, bij de vaststelling van een bestemmingsplan rekening moet houden met de in de grond aanwezige dan wel te verwachten monumenten, betekent dit niet dat uitsluitend in een bestemmingsplan daarover regels kunnen worden gesteld. Uit artikel 38, eerste lid, van deze wet, volgt immers dat de gemeenteraad in het belang van de archeologische monumentenzorg bij een verordening regels kan vaststellen. Juist omdat zowel in een verordening als in een bestemmingsplan regels in het belang van de archeologische monumentenzorg kunnen zijn opgenomen, is met het oog op eventuele conflicten tussen die regels in artikel 38, tweede lid, van deze wet, zoals dit destijds luidde, een regeling getroffen. Gelet op het voorgaande kan de Erfgoedverordening een aanvullende werking hebben op het bestemmingsplan. Uit artikel 38, tweede lid, van de Monumentenwet, volgt dat de Erfgoedverordening niet meer van kracht is voor zover deze verordening in strijd is met het bestemmingsplan. Artikel 16, eerste lid, van de Erfgoedverordening, voor zover dit een regeling bevat voor archeologische onderzoeksgebieden, is niet in strijd met het bestemmingsplan "Buitengebied", aangezien dit bestemmingsplan geen regeling heeft getroffen ten aanzien van gronden met archeologische verwachtingswaarden. De regeling in artikel 16, eerste lid, van de Erfgoedverordening blijft in zoverre van kracht.

Wat betreft artikel 5.2, van het Bor overweegt de Afdeling dat in dat artikel alleen is geregeld welke voorschriften in ieder geval aan een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, b, c en h, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) in het belang van de archeologische monumentenzorg kunnen worden verboden. Hieruit kan niet worden afgeleid dat in een verordening geen verbod kan worden opgelegd om zonder omgevingsvergunning in een archeologisch onderzoeksgebied bepaalde activiteiten te verrichten.

Verder kan op grond van artikel 2.2, tweede lid, van de Wabo bij gemeentelijke verordening worden bepaald dat het verboden is projecten die bestaan uit andere activiteiten die behoren tot een daarbij aangewezen categorie activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving, zonder omgevingsvergunning uit te voeren. Gelet hierop betekent de omstandigheid dat gronden gelegen in een archeologisch onderzoeksgebied geen monument zijn als bedoeld in artikel 1, van de Monumentenwet, zoals dit destijds luidde, wat daar ook van zij, niet dat geen verbod als neergelegd in artikel 16, eerste lid, van de Erfgoedverordening ten aanzien van gronden in een archeologische onderzoeksgebied mag worden opgenomen.

Van een situatie als bedoeld in artikel 16, tweede lid, aanhef en onder c, van de Erfgoedverordening op grond waarvan het verbod in het eerste lid niet van toepassing is, is geen sprake. In het bestemmingsplan zijn uitsluitend regels opgenomen ter bescherming van de als archeologische monumenten aangewezen gronden. Het geldende bestemmingsplan bevat daarom geen regels omtrent zowel de archeologische monumentenzorg als de archeologische waarden.

Uit het legaliteitsbeginsel volgt dat het voorschrift dat door een bestuurlijke sanctie wordt gehandhaafd, voldoende duidelijk, voorzienbaar en kenbaar moet zijn. Niet in geschil is dat de Erfgoedverordening in overeenstemming met de wettelijke vereisten bekend is gemaakt. Het verbod neergelegd in artikel 16, eerste lid, van de Erfgoedverordening bevat een omschrijving van welke werkzaamheden in welk gebied niet...