Uitspraak Nº 201704925/1/V2, 201704935/1/V2, 201704940/1/V2 en 201704941/1/V2. Raad van State, 2018-05-09

• ECLI: ECLI:NL:RVS:2018:1503
• Date: 09 Mayo 2018
• Docket Number: 201704925/1/V2, 201704935/1/V2, 201704940/1/V2 en 201704941/1/V2
• Court: Council of State (Netherlands)

201704925/1/V2, 201704935/1/V2, 201704940/1/V2 en 201704941/1/V2.

Datum uitspraak: 9 mei 2018

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Verwijzingsuitspraak in het kader van de hoger beroepen van:

1. de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,

2. [ appellante sub 2A] en [appellante sub 2B] e.a. (hierna: de bedrijven),

tegen de uitspraken van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Rotterdam, van 17 mei 2017 in zaken nrs. 16/16525, 16/16521, 16/17721 en 16/17723 in de gedingen tussen:

[de vreemdeling] e.a. (hierna: de vreemdelingen) en de bedrijven

en

de staatssecretaris.

Procesverloop

Op verschillende data in januari, februari en maart 2016 heeft de Zeehavenpolitie Rotterdam (hierna: de ZHP) geweigerd om uitreisstempels in de paspoorten van de vreemdelingen aan te brengen.

Bij besluit van 28 juni 2016, zoals gewijzigd bij brief van 4 juli 2016, besluit van 5 juli 2016 en twee besluiten van 14 juli 2016 heeft de staatssecretaris de daartegen ingestelde administratief beroepen voor zover ingesteld door de bedrijven, niet-ontvankelijk verklaard, en voor zover ingesteld door de vreemdelingen, ongegrond verklaard.

Bij vier uitspraken van 17 mei 2017 heeft de rechtbank de daartegen ingestelde beroepen voor zover ingesteld door de bedrijven, ongegrond verklaard en, voor zover ingesteld door de vreemdelingen, gegrond verklaard, die besluiten vernietigd, de administratief beroepen gegrond verklaard, de weigeringen uitreisstempels aan te brengen herroepen en bepaald dat haar uitspraken in de plaats treden van de vernietigde besluiten.

Tegen deze uitspraken heeft de staatssecretaris hoger beroepen ingesteld.

De vreemdelingen en de bedrijven hebben schriftelijke uiteenzettingen gegeven en de bedrijven hebben incidenteel hoger beroepen ingesteld.

De staatssecretaris heeft zienswijzen ingediend.

De Afdeling heeft de zaken gelijktijdig ter zitting behandeld op 9 oktober 2017, waar de vreemdelingen en de bedrijven, vertegenwoordigd door mr. K. Boele, advocaat te Rotterdam, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. E.C. Pietermaat, advocaat te Den Haag, zijn verschenen.

Bij brieven van 15 maart 2018 heeft de Afdeling partijen medegedeeld dat het onderzoek met toepassing van artikel 8:68 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is heropend en dat zij voornemens is het Hof van Justitie van de Europese Unie te verzoeken bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de in deze zaak voor te leggen vraag. Aan partijen is de vraag in concept voorgelegd.

Bij brieven van 4 april 2018 hebben onderscheidenlijk de vreemdelingen en de bedrijven en de staatssecretaris hierop gereageerd.

Overwegingen

1. De namen van alle vreemdelingen en bedrijven zijn opgenomen in bijlage I, [in de versie op internet zijn deze namen niet opgenomen] die deel uitmaakt van deze verwijzingsuitspraak. Twee van de daarin opgenomen bedrijven, [appellante sub 2B] en [appellante sub 2C], zijn zogeheten opdrachtgevers. Dat zijn exploitanten van zeeschepen die via de overige bedrijven, de zogeheten werkgevers, zeelieden inhuren om de zeeschepen te exploiteren.

1.1. In deze uitspraak wordt onder aanmonsteren verstaan: het als zeevarende in dienst treden op een zeeschip. Onder passagieren wordt verstaan: het door een zeevarende voor ontspanning aan wal gaan in de gemeente waarin zijn schip heeft aangelegd of in een aangrenzende gemeente. Onder Schengengebied wordt verstaan: het gebied gelegen binnen de buitengrenzen van de gezamenlijk aan de Schengengrenscode deelnemende landen. In deze uitspraak wordt voor de begrippen buitengrenzen, onderdaan van een derde land, grensdoorlaatpost en grenstoezicht aangesloten bij de definities in artikel 2 van de Schengengrenscode. Onder inreis en uitreis wordt verstaan: het overschrijden van de buitengrenzen van het Schengengebied.

Inleiding

2. Deze verwijzingsuitspraak betreft artikel 11, eerste lid, van de Schengengrenscode. Deze bepaling vereist dat de reisdocumenten van onderdanen van derde landen bij inreis en bij uitreis van het Schengengebied systematisch worden afgestempeld. De vraag die in deze uitspraak aan de orde is, is op welk moment een onderdaan van een derde land uitreist in de zin van voormelde bepaling, als hij een zeevarende is die op enig moment het Schengengebied is ingereisd om in een zeehaven tevens zijnde een buitengrens aan te monsteren op een daar reeds afgemeerd zeeschip.

2.1. In overwegingen 3. tot en met 3.7. volgt eerst een toelichting op de context waarin de onder 2. vermelde vraag rijst. In overwegingen 4. tot en met 8.4. van deze uitspraak worden achtereenvolgens de feiten, de besluiten van de staatssecretaris, de uitspraken van de rechtbank, de daartegen gerichte hoger beroepen van de staatssecretaris en het standpunt van de vreemdelingen en van de bedrijven weergegeven. Dan volgt een overzicht van de toepasselijke wet- en regelgeving. In overwegingen 9. tot en met 12.2. volgen de redenen om tot prejudiciële verwijzing over te gaan.

Context waarin de prejudiciële vraag rijst

3. Artikel 11, eerste lid, van de Schengengrenscode schrijft voor dat de reisdocumenten van onderdanen van derde landen bij inreis en bij uitreis systematisch worden afgestempeld. In deze zaken zijn de vreemdelingen, zeelieden uit derde landen, Nederland en daarmee het Schengengrondgebied ingereisd via de internationale luchthaven Schiphol, over land naar de zeehaven van Rotterdam, een buitengrens, gereisd en aangemonsterd op een daar afgemeerd zeeschip. Een deel van de vreemdelingen heeft vervolgens de gehele arbeidsperiode aan boord van dat zeeschip doorgebracht zonder dat dit schip de Rotterdamse haven heeft verlaten. Na afloop van hun arbeidsperiode hebben deze vreemdelingen Nederland en daarmee het Schengengebied weer via de luchthaven Schiphol verlaten. De andere vreemdelingen zijn, nadat zij een deel van hun arbeidsperiode hebben doorgebracht aan boord van het zeeschip terwijl dit in de Rotterdamse haven bleef liggen, alsnog met dit schip uit de haven vertrokken.

3.1. De zeeschepen waarop de vreemdelingen aanmonsteren zijn gespecialiseerde, zelfstandig varende schepen waarmee, onder meer, olieplatformen en pijpleidingen op zee worden aangelegd. De vreemdelingen en bedrijven hebben ter zitting bij de Afdeling toegelicht dat de werkzaamheden van de vreemdelingen aan boord van deze schepen ook kunnen bestaan uit het gereedmaken van een schip dat in de haven ligt voor een nieuw project op zee. De duur van de voorbereidende werkzaamheden en dus van het verblijf van het zeeschip én de vreemdelingen in de Rotterdamse haven is afhankelijk van het project dat wordt voorbereid en de grootte van het betrokken zeeschip. Omdat de werkzaamheden onderdeel zijn van de gebruikelijke exploitatie van de zeeschepen en daarnaast specialistisch van aard zijn, in die zin dat speciale diploma's vereist zijn, wordt dit werk gedaan door zeelieden die deze en vergelijkbare werkzaamheden ook op zee zouden verrichten. Het is door deze praktijk dat het kan voorkomen dat zeelieden de gehele arbeidsperiode of een deel daarvan doorbrengen aan boord van een zeeschip in de Rotterdamse haven zonder dat zij met dit schip de haven verlaten.

3.2. Ter zitting bij de Afdeling is door de vreemdelingen en bedrijven aangevoerd en door de staatssecretaris niet weersproken dat de onder 3.1. omschreven praktijk niet nieuw is. De vreemdelingen hebben er daarbij op gewezen dat zij tot begin 2016 altijd bij aanmonstering op een zeeschip een uitreisstempel in hun paspoort ontvingen ongeacht of zij al dan niet op korte termijn met het schip vertrokken. De staatssecretaris heeft toegelicht dat deze uitreisstempels werden aangebracht in het vertrouwen dat de uitreis van het schip met de vreemdelingen aanstaande was. Voor zover in het verleden uitreisstempels zijn aangebracht in paspoorten van zeelieden die na aanmonstering nooit de haven met het betrokken zeeschip hebben verlaten, zijn deze stempels niet met die wetenschap aangebracht, aldus de staatssecretaris. Hij heeft verder toegelicht dat geleidelijk aan het besef is ontstaan dat mogelijk ten onrechte uitreisstempels werden aangebracht. Dit is aanleiding geweest om in de uitvoeringspraktijk meer dan voorheen bedacht te zijn op de situatie zoals in deze zaken aan de orde, waarin zeelieden aanmonsteren op een zeeschip in de Rotterdamse haven, zonder daarna het Schengengebied met dit schip te verlaten, aldus de staatssecretaris.

3.3. De vreemdelingen en bedrijven hebben erop gewezen dat de vreemdelingen op basis van rotatieschema's op de zeeschepen werken. In de regel zijn zij vijf weken op een schip en dan vijf weken 'af' of tien weken op een schip en dan tien weken 'af' of tien weken op een schip en dan vijf weken 'af'. Omdat de vreemdelingen uit derde landen afkomstig zijn, mogen zij ingevolge de Visumcode in beginsel maximaal 90 dagen in een periode van 180 dagen op het Schengengrondgebied verblijven. Als zij een visum nodig hebben, is het toegestane verblijf korter, over het algemeen 45 dagen in een periode van 180 dagen. De vreemdelingen hebben uiteengezet dat zij in de door de staatssecretaris voorgestane uitvoeringspraktijk, waarin zij geen uitreisstempel ontvangen op het moment van aanmonstering op het zeeschip, het toegestane verblijf in de vrije termijn dan wel op grond van hun visum sneller zullen vol maken dan voorheen. Zij zullen dan eerder het Schengengrondgebied moeten verlaten. Omdat zij vervolgens ook moeten wachten tot de termijn van 180 dagen is verstreken, zullen zij minder inkomsten kunnen verwerven dan nu het geval is.

3.4. De vreemdelingen en de bedrijven hebben ter zitting bij de Afdeling verder onweersproken betoogd dat over het algemeen 160 schepen per jaar langdurig in de haven liggen. Daarnaast blijkt uit het dossier dat de Koninklijke Vereniging van Nederlandse Reders (hierna: de KVNR) en het Havenbedrijf Rotterdam (hierna: het Havenbedrijf) dit...