Uitspraak Nº 201900553/1/A3 en 201905539/1/A3. Raad van State, 2020-09-09

• ECLI: ECLI:NL:RVS:2020:2166
• Docket Number: 201900553/1/A3 en 201905539/1/A3
• Date: 09 Septiembre 2020

201900553/1/A3 en 201905539/1/A3.
Datum uitspraak: 9 september 2020

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op de hoger beroepen van:

[appellant A] en [appellant B], beiden wonend te [woonplaats],

appellanten,

tegen de uitspraken van de rechtbank Midden-Nederland van 5 december 2018 in zaken nr. 18/1737 en nog 15 nummers (zie uitspraak), en van 11 juni 2019 in zaken nr. 18/3844 en nog 6 nummers (zie uitspraak) in de gedingen tussen:

[appellanten]

en

het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.

Procesverloop

Beide zaken

Voor het verloop van de bestuurlijke fase in alle zaken wordt verwezen naar het schema dat als bijlage 1 bij deze uitspraak is gevoegd. Dit schema maakt deel uit van de uitspraak.

Zaakno. 201900553/1/A3

Bij uitspraak van 5 december 2018 heeft de rechtbank de door [appellant A] tegen verschillende besluiten ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft [appellant A] hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

Bij besluit van 9 januari 2019 heeft het college de dwangsom ingevorderd ten aanzien van de woning [locatie 1].

Tegen dit besluit heeft [appellant A] bezwaar gemaakt.

[appellant A] heeft nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft, in een andere samenstelling, beperkte kennisneming van de uittreksels uit de Basisregistratie personen gerechtvaardigd geacht.

[appellant A] heeft de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).

Zaakno 201905539/1/A3

Bij uitspraak van 11 juni 2019 heeft de rechtbank de door [appellanten] tegen verschillende besluiten ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld. (Link naar de motivering.)

Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

[appellanten] hebben een nader stuk ingediend.

De Afdeling heeft, in een andere samenstelling, beperkte kennisneming van de uittreksels uit de Basisregistratie personen gerechtvaardigd geacht.

[appellant A] heeft de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).

Beide zaken

De Afdeling heeft de zaken gezamenlijk ter zitting behandeld op 10 februari 2020, waar [appellanten], vertegenwoordigd door mr. T.D. Rijs, advocaat te Zwolle, bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door N. Verkerk, mr. J.P. Langenbach en E. van den Boogaard, zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1. [appellanten] zijn eigenaar van een aantal woningen in Utrecht. Van het pand [locatie 2] zijn zij gezamenlijk eigenaar. De overige woningen waar het hier om gaat zijn in eigendom van [appellant A]. Volgens het college verhuren [appellanten] de woningen in strijd met de Huisvestingsverordening 2015 en de Huisvestingswet 2014 als onzelfstandige woonruimte. Het college heeft daarom lasten onder dwangsom en boetes opgelegd aan [appellanten]. Een deel van de lasten is verbeurd verklaard en ingevorderd door het college.

1.1.

Voor de panden [locatie 3], [locatie 4] en [locatie 5], [locatie 6] en [locatie 7] en [locatie 8] zijn de besluiten gebaseerd op het zonder vergunning omzetten van zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimte. Voor de panden [locatie 2] en [locatie 9], [locatie 10], [locatie 11], [locatie 1], [locatie 12] en [locatie 13] zijn de besluiten gebaseerd op het zonder vergunning omgezet houden van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte. Omdat de besluiten die gaan over omzetten zijn gebaseerd op een andere wettelijke grondslag dan de besluiten die gaan over omgezet houden, zullen deze hierna los van elkaar aan de orde komen. Als eerste zullen daarbij de boetebesluiten worden behandeld. Daaraan voorafgaand zullen enkele algemene punten aan de orde komen die voor alle besluiten van belang zijn.

1.2.

De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in bijlage 2. Deze bijlage is bij de uitspraak gevoegd en maakt hiervan deel uit.

Is de vergunningplicht voldoende onderbouwd?

2. [appellant A] betoogt dat de rechtbank zijn beroepen ten onrechte ongegrond heeft verklaard. Hij voert aan dat bij de vaststelling van de Huisvestingsverordening onvoldoende is onderbouwd dat aanwijzing van alle woningen tot een WOZ-waarde van €305.000 nodig was zonder onderscheid te maken naar verschillende wijken. Hij wijst hierbij op uitspraken van de rechtbank Rotterdam waarbij de Rotterdamse Huisvestingsverordening onverbindend is verklaard. Bovendien is pas per 8 februari 2018 de vergunningplicht als bedoeld in artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 in werking getreden. De huisvestingsverordening is daarom in strijd met de Huisvestingswet. Verder betoogt [appellant A] dat de huisvestingsverordening 2015 daarnaast onverbindend is voor zover daarin het hebben van een van gemeentewege toegekend huisnummer doorslaggevend wordt geacht bij de vraag of er sprake is van zelfstandige woonruimte. De definitiebepaling wijkt hierdoor teveel af van de bedoeling van de Huisvestingswet 2014 en van de definitie die tot 1 januari 2015 in de voorgaande Huisvestingswet was opgenomen. Met de Huisvestingswet 2014 is nooit beoogd om de definitie te wijzigen en de beoordeling van een feitelijke situatie af te laten hangen van een beslissing omtrent toekenning van een huisnummer, aldus [appellant A].

2.1.

Bij de beoordeling van deze betogen is sprake van een zogenoemde exceptieve toetsing. Een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, kan door de rechter in een zaak over een besluit dat op zo’n voorschrift berust, worden getoetst op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt tevens de bevoegdheid toe te bezien of het betreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding zijnde besluit. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht op de wijze als door de Afdeling is uiteengezet in haar uitspraak van 12 februari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:452). Zoals in die uitspraak is overwogen, kan de enkele strijd met formele beginselen als het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb)) en het motiveringsbeginsel niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Als de bestuursrechter als gevolg van een gebrekkige motivering of onzorgvuldige voorbereiding van het voorschrift niet kan beoordelen of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of het evenredigheidsbeginsel, kan hij het voorschrift wel buiten toepassing laten en een daarop berustend besluit vernietigen.

2.2.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 29 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1155), volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 dat met de vergunningplicht voor het samenvoegen, onttrekken en omzetten van woonruimte wordt voorkomen dat de schaarste op de woningmarkt door verandering in de woonruimte zal toenemen. Gemeenten kunnen in hun huisvestingsverordening een deel van de woonruimtevoorraad afbakenen waarvoor bovenstaande vergunningen nodig zijn. Hierbij geldt dat deze afbakening gericht moet zijn op het voorkomen van schaarste in het goedkope deel van de woningmarkt. Verdringing in de hogere segmenten van de woningmarkt is geen reden voor overheidsingrijpen. Derhalve zal deze regelgeving betrekking moeten hebben op dat deel van de woonruimtevoorraad waar een huisvestingsvergunning voor nodig is. De gemeenteraad zal in de verordening aan moeten geven welke grenzen hij hiervoor wil hanteren.

2.3.

De aanwijzing op grond van artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 geschiedt met het oog op het behoud van de woonruimtevoorraad. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 volgt dat niet is uitgesloten dat de gemeenteraad op grond van dit artikel de woonruimtevoorraad op het hele grondgebied van de gemeente aanwijst. De noodzaak van deze aanwijzing moet onderbouwd worden. De gemeenteraad mag pas van de bevoegdheid tot het instellen van een vergunningplicht gebruikmaken wanneer is voldaan aan het bepaalde in artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014. Op grond van dat artikellid maakt de gemeenteraad van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onevenredige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte. Pas wanneer aan de in dit artikellid genoemde voorwaarden is voldaan, kan de raad gebruikmaken van zijn bevoegdheid tot aanwijzing van delen van de woonruimtevoorraad op het grondgebied van zijn gemeente en een vergunningplicht invoeren.

2.4.

Uit het voorgaande volgt dat de gemeenteraad in dit geval voorafgaand aan het stellen van regels in de Huisvestingsverordening, diende te onderbouwen dat sprake is van schaarste aan goedkope woonruimte en van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten die noodzaken tot ingrijpen in de woonruimtevoorraad.

2.5.

Zoals in de toelichting bij de huisvestingsverordening is vermeld, is de huisvestingsverordening gebaseerd op onderzoeken naar het functioneren van de woningmarkt. Het college heeft de rapporten waarnaar in de toelichting wordt verwezen, het Rapport Schaarste op de Utrechtse woningmarkt en de Evaluatie splitsen en omzetten, overgelegd. Uit deze rapporten volgt dat de woningschaarste en noodzaak tot ingrijpen in de woonruimtevoorraad...