Uitspraak Nº 201804969/1/V2. Raad van State, 2019-04-03

• ECLI: ECLI:NL:RVS:2019:1060
• Docket Number: 201804969/1/V2
• Date: 03 Abril 2019
• Court: Council of State (Netherlands)

201804969/1/V2.

Datum uitspraak: 3 april 2019

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:

de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,

appellant,

tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht, van 7 juni 2018 in zaak nr. NL18.8714 in het geding tussen:

[wederpartij]

en

de staatssecretaris.

Procesverloop

Bij besluit van 1 mei 2018 heeft de staatssecretaris een aanvraag van de vreemdeling om hem een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen, afgewezen.

Bij uitspraak van 7 juni 2018 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op de aanvraag neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen.

Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.

De vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. I.M. Hidding, advocaat te Nieuw-Amsterdam, heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

Vervolgens is het onderzoek gesloten.

Overwegingen

Inleiding en leeswijzer

1. Het betoog van de staatssecretaris onder 2 van zijn hogerberoepschrift komt erop neer dat hij grieven aanvoert met vragen die uit het oogpunt van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling en de rechtsbescherming in algemene zin door de Afdeling beantwoord moeten worden. Dit zou betekenen dat de Afdeling zijn hoger beroep niet met toepassing van artikel 91, tweede lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: Vw 2000) kan afdoen.

2. Artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 bepaalt dat, als de Afdeling van oordeel is dat de aangevoerde grieven niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank kunnen leiden, zij zich bij de vermelding van de gronden van haar uitspraak kan beperken tot dit oordeel. Artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 houdt dus een mogelijkheid in om een verkorte motivering te gebruiken, als het hogerberoepschrift grieven bevat die niet slagen. Een verkorte uitspraak met toepassing van artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 is niet mogelijk als de grieven slagen.

3. Met het oog op de discussie die binnen de rechtspraktijk wordt gevoerd (zie noot 1) over de betekenis en toepassing van artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000, gaat de Afdeling in deze uitspraak nader in op deze bepaling en de manier waarop zij deze toepast. Ook gaat zij in op de manier waarop een uitspraak waarin artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 wordt toegepast tot stand komt. De Hoge Raad heeft voor een soortgelijke aanpak gekozen in de arresten over toepassing van artikel 80a van de Wet op de rechterlijke organisatie (hierna: de Wet RO; zie de arresten van 11 september 2012, ECLI:NL:HR:2012:BX0146, en 7 juni 2016, ECLI:NL:HR:2016:1005).

4. Deze uitspraak gaat niet alleen over de uitspraken met een verkorte motivering. De Afdeling geeft ook inzicht in de soort zaken waarin zij artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 juist níet toepast. In deze uitspraak wordt ook in algemene zin en ter voorlichting van de rechtspraktijk ingegaan op de verschillende soorten van motiveringen die de Afdeling in haar uitspraken gebruikt.

5. De manier waarop de Afdeling haar uitspraken motiveert, kan alleen goed uitgelegd worden tegen de achtergrond van de totstandkomingsgeschiedenis van de Vw 2000 en het systeem van die wet. Daarom zal daarop eerst worden ingegaan (r.o. 6 tot en met 9.1). Daarbij zal nadrukkelijk worden stilgestaan bij het grievenstelsel van de Vw 2000 (r.o. 7 tot en met 7.4).

Na de beschrijving van de totstandkomingsgeschiedenis en het systeem van de Vw 2000 zal de Afdeling ingaan op de verschillen in motivering die zij in haar uitspraken gebruikt en de redenen die zij daarvoor heeft (r.o. 10 tot en met 13). Vervolgens legt zij uit voor welke categorieën van zaken artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 niet is bedoeld en waarin zij die bepaling dus niet toepast (r.o. 14 tot en met 16.4). Vervolgens wordt inzicht gegeven in de categorieën van zaken waarin de Afdeling artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 wél vaak toepast (r.o. 17 tot en met 27.3) en wordt ingegaan op de betekenis van een uitspraak waarin de Afdeling deze bepaling toepast (r.o. 29 tot en met 29.2).

Ook wordt ingegaan op de vraag of het Unierecht en het EVRM toestaan verkorte motiveringen te gebruiken, zoals in de uitspraken waarin artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 wordt toegepast (r.o. 30 tot en met 30.6). Vervolgens wordt ook de manier waarop een uitspraak intern tot stand komt uiteengezet (r.o. 31 tot en met 33.2). Aan het eind van de uitspraak geeft de Afdeling een samenvatting van de algemene overwegingen in deze uitspraak (r.o. 34 tot en met 34.5).

De beslissing op het hoger beroep van de vreemdeling staat in r.o. 35 en 36.

De totstandkomingsgeschiedenis van de Vw 2000

6. De komst van de Vw 2000 hield een herziening van het Nederlandse vreemdelingenrecht in (Kamerstukken II 1997/98, 26 024, nr. 10). Uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel dat leidde tot de Vw 2000 (Kamerstukken II 1998/99, 26 732, nr. 3) blijkt dat de bij die wet opengestelde mogelijkheid om ook in vreemdelingenzaken hoger beroep in te stellen, was verbonden met de wens van de wetgever om verblijfsprocedures te verkorten en de zogenoemde vreemdelingenketen efficiënter en doelmatiger te laten functioneren. Het verzekeren van de rechtseenheid was naast de rechtsbescherming een belangrijk doel (zie ook Kamerstukken II 1999/2000, 26 732, nr. 3, p. 10, 11, 80 en 85, en Kamerstukken II 1999/2000, 26 732, nr. 7, p. 23, 66, 69 en 224).

6.1. De wetgever heeft uit een oogpunt van efficiëntie en doelmatigheid gekozen voor een vorm van hoger beroep die op belangrijke punten afwijkt van het algemeen bestuursrechtelijk hoger beroep. De memorie van toelichting vermeldt over het hoger beroep in vreemdelingenzaken in dit kader de volgende punten (zie p. 11 en verder):

"Tegen deze achtergrond is in dit wetsvoorstel gekozen voor een beperkte vorm van hoger beroep. Deze beperking is niet primair gezocht in het type zaken waarin hoger beroep openstaat. De behoefte aan rechtseenheid bestaat in beginsel op het hele terrein van het vreemdelingenrecht, in reguliere zaken evenzeer als in asielzaken. Daarom is, met enkele uitzonderingen die hierna worden toegelicht, in alle zaken op grond van de Vreemdelingenwet hoger beroep opengesteld. (…) Als al deze zaken met inachtneming van het algemene bestuursprocesrecht zouden moeten worden behandeld, zou dit nog steeds een voor het appèlcollege onhanteerbare werklast en onaanvaardbare verlenging van de procedure meebrengen. Daarom is een procedure ontworpen die enerzijds recht doet aan de eisen van artikel 6 EVRM, maar anderzijds de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in staat stelt om de te verwachten grote aantallen zaken, waarin geen vragen spelen die in het belang van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling of de rechtsbescherming in algemene zin beantwoording behoeven, op een zeer snelle en doelmatige wijze af te doen. De gewone behandeling wordt dan gereserveerd voor zaken waarin wel vragen als hiervoor bedoeld zijn gerezen. Dit betekent, dat de procedure op nogal wat punten afwijkt van het algemene bestuursprocesrecht. De belangrijkste afwijkingen houden in, dat ten opzichte van het algemene bestuursprocesrecht zowel de mogelijkheid om zaken in hoger beroep enkelvoudig af te doen als de mogelijkheid om zaken in hoger beroep buiten zitting af te doen, belangrijk worden verruimd, dat in hoger beroep een grievenstelsel zal gelden, alsmede dat de Afdeling bestuursrechtspraak de bevoegdheid krijgt om verkorte uitspraken te doen. Alleen langs die weg kunnen de werklast voor de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en de duur van de procedure binnen aanvaardbare proporties worden gehouden."

"[…] Niet kan worden ontkend, dat de voorgestelde regeling meebrengt dat in hoger beroep in vreemdelingenzaken minder processuele waarborgen bestaan dan in andere bestuursrechtelijke zaken. Dit onderscheid is echter niet rechtstreeks gekoppeld aan de hoedanigheid van vreemdeling, maar aan de aard van de zaak: een vreemdeling die in beroep gaat tegen een besluit dat geen vreemdelingenrechtelijk karakter heeft, geniet precies dezelfde waarborgen als een Nederlander. Dit neemt natuurlijk niet weg dat juist de vreemdelingrechtelijke zaken voor de vreemdeling het belangrijkst zijn. Voor het onderscheid tussen vreemdelingenzaken en andere bestuursrechtelijke zaken bestaat echter een objectieve rechtvaardigingsgrond. Vreemdelingenzaken hebben enkele unieke eigenschappen, waardoor zij zich onderscheiden van alle andere bestuursrechtelijke zaken. In de eerste plaats doet zich uitsluitend in vreemdelingenzaken - meer bepaald in asielzaken - het verschijnsel voor dat in veel gevallen reeds het enkele indienen van een aanvraag de belanghebbende materiële aanspraken - namelijk op verblijf in Nederland gedurende de procedure en op opvang - geeft. In de tweede plaats werkt in asielzaken de tijd veelal in het voordeel van de vreemdeling. Deze twee omstandigheden brengen mee, dat zich in vreemdelingenzaken nog een uniek verschijnsel voordoet: rechtsmiddelen worden in bijna 100% van de daarvoor in aanmerking komende gevallen ook daadwerkelijk aangewend. Dat leidt tot zeer grote aantallen zaken, en daarmee tot een lange gemiddelde procedureduur. Dit kost niet alleen veel geld, maar benadeelt juist ook de vreemdelingen die daadwerkelijk aanspraak op verblijf in Nederland kunnen maken. In onderling verband bezien rechtvaardigen deze omstandigheden een afwijkende behandeling van vreemdelingenzaken, waarin vanzelfsprekend een adequate rechtsbescherming gewaarborgd moet zijn, maar tegelijk ook het belang van het zo kort mogelijk houden van de duur van de gemiddelde procedure zeer zwaar moet wegen."

6.2. Uit deze citaten blijkt de ingewikkelde belangenafweging waarvoor de wetgever stond bij...