Uitspraak Nº 201706817/1/A3. Raad van State, 2018-09-26

• ECLI: ECLI:NL:RVS:2018:3135
• Docket Number: 201706817/1/A3
• Date: 26 Septiembre 2018
• Court: Council of State (Netherlands)

201706817/1/A3.

Datum uitspraak: 26 september 2018

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellante], gevestigd te [plaats],

tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 13 juli 2017 in zaak nr. 15/5134 in het geding tussen:

[appellante]

en

raad van bestuur van de kansspelautoriteit (hierna: de ksa).

Procesverloop

Bij besluit van 22 december 2014 heeft de ksa aan [appellante] een boete opgelegd van € 180.000,00 voor het zonder vergunning aanbieden van online kansspelen.

Bij besluit van 4 juni 2015 heeft de ksa het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 13 juli 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.

De ksa heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 augustus 2018, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. F.C. Tolboom en mr. K.D. Mekenkamp, advocaten te Amsterdam, en de ksa, vertegenwoordigd door mr. I.M. Zuurendonk en mr. R.G.J. Wildemors, zijn verschenen.

Overwegingen

1. De relevante bepalingen uit het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: het VWEU), het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), de Algemene wet bestuursrecht, de Wet op de kansspelen (hierna: de Wok) en het Wetboek van Strafrecht (hierna: het WvSr) zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De relevante passages uit het Boeterichtsnoer aanbieden kansspelen online zonder vergunning (hierna: het boeterichtsnoer) zijn daarin eveneens opgenomen. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak

Inleiding

2. Aangezien het de ksa ontbreekt aan middelen en menskracht om tegen alle aanbieders van online kansspelen zonder vergunning handhavend op te treden, past de ksa het zogenoemde prioriteringsbeleid toe. Dat beleid bevat prioriteringscriteria aan de hand waarvan de ksa beoordeelt of aanbieders van online kansspelen zich met hun aanbod prominent op de Nederlandse markt richten. Een van deze criteria houdt in dat de desbetreffende kansspelwebsite in of mede in de Nederlandse taal is te raadplegen. Aanbieders die aan één, of meer dan één, prioriteringscriterium voldoen, zullen volgens dat beleid als eerste aan handhavingsacties worden onderworpen. Eerder heeft de Afdeling overwogen (onder meer de uitspraak van de Afdeling van 22 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:484) dat zij dit beleid niet onredelijk acht, omdat in het bijzonder op Nederland gerichte illegale aanbieders veel schade aan Nederlandse consumenten kunnen berokkenen. Bij brief van 2 september 2013 heeft de ksa [appellante] medegedeeld dat [website 1] op 28 augustus 2013 is onderzocht en dat daarbij is gebleken dat [appellante] aan één of meer dan één prioriteringscriterium voldoet voor handhaving door boeteoplegging wegens overtreding van artikel 1, aanhef en onder a, van de Wok. Handhaving kan worden voorkomen, indien uiterlijk op 2 november 2013 niet meer aan de prioriteringscriteria wordt voldaan, aldus de ksa in die brief. Bij brief van 12 september 2013 heeft [appellante] de ksa te kennen gegeven dat de vermelding in de Nederlandse taal half oktober van [website 1] zal worden verwijderd. Bij brief van 26 september 2013 heeft de ksa [appellante] herinnerd aan de inhoud van haar brief van 2 september 2013 en te kennen gegeven dat [website 1] na 2 november 2013 opnieuw zal worden onderzocht en dat bestuursrechtelijke maatregelen zullen worden getroffen, indien [appellante] dan nog steeds aan één of meer dan één prioriteringscriterium voldoet. Bij brief van 14 november 2013 heeft de ksa [appellante] te kennen gegeven dat [website 1] op 5 november 2013 opnieuw is onderzocht en dat de ksa kennis heeft genomen van de inspanningen waardoor de Nederlandse taal gedeeltelijk van die website is verwijderd. Gelet daarop heeft de ksa [appellante] tot 28 november 2013 de gelegenheid gegeven om alsnog alle noodzakelijke aanpassingen door te voeren en [appellante] verzocht om vóór die datum de ksa te informeren dat zij niet meer aan de prioriteringscriteria voldoet. Omdat [website 1] op 28 november 2013 nog steeds gedeeltelijk in de Nederlandse taal raadpleegbaar was, heeft de ksa op 19 augustus 2014 een boeterapport opgesteld en bij besluit van 22 december 2014 aan [appellante] een boete van € 180.000,00 opgelegd. [appellante] kan zich daarmee niet verenigen.

Het besluit van 4 juni 2015

3. Bij besluit van 4 juni 2015 heeft de ksa, door naar het advies van de adviescommissie bezwaarschriften van de ksa van 26 mei 2015 te verwijzen en de daarin vermelde motivering te onderschrijven en over te nemen, het besluit van 22 december 2014 met verbetering van de motivering gehandhaafd. De ksa heeft aan [appellante] een boete van € 180.000,00 opgelegd voor het aanbieden van casinoachtige kansspelen via [website 1], terwijl [appellante] daarvoor niet over een vergunning heeft beschikt en daarover ook niet kon beschikken, omdat het aanbieden van online kansspelen in Nederland (nog) niet is toegestaan. De ksa heeft deze boete opgelegd wegens overtreding van artikel 1, aanhef en onder a, van de Wok en heeft zich daarbij gebaseerd op het boeterapport. Volgens de ksa blijkt uit het boeterapport dat [appellante] in de periode van 28 augustus 2013 tot 28 november 2013 gelegenheid heeft gegeven om vanuit Nederland, via de mede op de Nederlandse markt gerichte [website 1], rechtstreeks aan casinoachtige kansspelen deel te nemen. De ksa heeft de boete vastgesteld volgens het Boeterichtsnoer. De ksa acht de opgelegde boete evenredig, omdat [appellante] blijkens het boeterapport in de periode van 28 augustus 2013 tot 28 november 2013 ruim 330 spellen op [website 1] heeft aangeboden, iedere klant per dag maximaal £ 100.000,00 of, bij [website 2], £ 200.000,00 kan winnen, klanten € 10,00 tot € 500,00 met iDeal, oplopend tot € 10.000,00 met andere betaalmethoden, kunnen storten en een klantenbindingsprogramma wordt toegepast met VIP-punten, speciale aanbiedingen en bonussen die tot 100% kunnen oplopen.

De aangevallen uitspraak

4. De rechtbank heeft vooropgesteld dat het aanbieden van online kansspelen verboden is in Nederland en overwogen dat dit verbod en het daarop gebaseerde beleid geen ongerechtvaardigde inbreuk vormen op het Europees recht. Omdat [appellante] het via de mede op Nederland gerichte [website 1] mogelijk heeft gemaakt om vanuit Nederland aan online kansspelen deel te nemen, is de ksa bevoegd een boete op te leggen wegens overtreding van artikel 1, aanhef en onder a, van de Wok, aldus de rechtbank. De rechtbank heeft voorts geoordeeld dat de bij de toepassing van het prioriteringsbeleid aan [appellante] gegunde termijn om niet meer aan de prioriteringscriteria te voldoen, alsmede de aan haar opgelegde boete niet in strijd zijn met het gelijkheidsbeginsel en dat die boete evenredig is.

Het hoger beroep

Het Europees recht

5. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte onder verwijzing naar voormelde uitspraak van de Afdeling van 22 februari 2017 heeft geoordeeld dat het in deze zaak gehandhaafde verbod en het daarop gebaseerde beleid geen ongerechtvaardigde inbreuk vormen op het Europees recht. [appellante] voert aan dat de rechtbank ten onrechte ervan is uitgegaan dat online aanbod niet is toegestaan in Nederland. [appellante] wijst daarbij op de door de ksa verleende vergunningen voor het organiseren van een staatsloterij, instantloterijen, sportprijsvragen, de totalisator en lotto's. [appellante] stelt dat het de houders van die vergunningen is toegestaan om via het internet kansspelen aan te bieden, dat het ruime online aanbod van de houders van die vergunningen niet uitsluitend als "e-commerce" kan worden aangemerkt en dat dit aanbod "short-odds" kansspelen bevat. [appellante] licht deze stellingen toe aan de hand van het online aanbod van sportweddenschappen en stelt dat het ten aanzien van haar gehandhaafde verbod discriminatoir is, mede omdat de boete eveneens is gebaseerd op het aanbod van sportweddenschappen op [website 1]. Voorts stelt [appellante] dat dat verbod onevenredig is, omdat de samenhang en consistentie van het kansspelbeleid als geheel, de zogenoemde horizontale consistentie, ontbreekt. Hetgeen zij daarover in beroep heeft aangevoerd, heeft de rechtbank ten onrechte buiten beschouwing gelaten, aldus [appellante]. Voorts voert zij aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de ksa onvoldoende gegevens heeft verstrekt om de evenredigheid van het verbod te kunnen beoordelen en dat de rechtbank de evenredigheid van het verbod niet op juiste wijze heeft beoordeeld. [appellante] wijst daarbij op het wetsvoorstel kansspelen op afstand (TK 2013/14, 33 996, nr. 2) en het daarover door de Afdeling Advisering van de Raad van State uitgebrachte advies (TK 2013/14, 33 996, nr. 4). Verder wijst zij op het wetsvoorstel...