Uitspraak Nº 201606653/1/R2. Raad van State, 2019-11-13

• ECLI: ECLI:NL:RVS:2019:3836
• Docket Number: 201606653/1/R2
• Date: 13 Noviembre 2019
• Court: Council of State (Netherlands)

201606653/1/R2.

Datum uitspraak: 13 november 2019

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak, onderscheidenlijk tussenuitspraak met toepassing van

artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:

1. [appellant sub 1], wonend te Moerdijk,

2. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] (hierna in enkelvoud: [appellant sub 2]), wonend te Moerdijk,

3. Stichting Behoud Buitengebied Moerdijk, gevestigd te Zevenbergen, gemeente Moerdijk, en Vereniging Milieuwerkgroep Moerdijk, gevestigd te Moerdijk (hierna: SBBM en VMM).

appellanten,

en

provinciale staten van Noord-Brabant,

verweerders.

Procesverloop

Bij besluit van 15 juli 2016, kenmerk 3988067, hebben provinciale staten het inpassings- en exploitatieplan "Logistiek Park Moerdijk" vastgesteld.

Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1], [appellant sub 2] en SBBM en VMM, beroep ingesteld.

Provinciale staten hebben een verweerschrift ingediend.

De Afdeling heeft de behandeling van de beroepen aangehouden in verband met de prejudiciële vragen over het Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 (hierna: het PAS) die de Afdeling in andere zaken heeft gesteld aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) bij uitspraak van 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1259. Het Hof heeft de vragen beantwoord in het arrest van 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:882.

[appellant sub 1], [appellant sub 2] en SBBM en VMM, provinciale staten en [belanghebbende] hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 september 2019, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door mr. W. Krijger, rechtsbijstandverlener te Ulicoten, [appellant sub 2], bij monde van [appellant sub 2B], SBBM en VMM, vertegenwoordigd door mr. J.E. Dijk, advocaat te Haarlem, [gemachtigde A], [gemachtigde B], [gemachtigde C] en [gemachtigde D], en provinciale staten, vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Besselink, advocaat te Den Haag, mr. F.G. Veurink, P. Dijkstra, A. Esmeijer-Liu, T. Klumper, H.W.M. Ploem MSc, J. van den Brand en J.H. Eertink, zijn verschenen.

Voorts is [belanghebbende], vertegenwoordigd door mr. M.P. Wolf, advocaat te Breda, ter zitting als partij gehoord.

Overwegingen

Inleiding

1. Het inpassingsplan "Logistiek Park Moerdijk" (hierna: LPM) voorziet in de ontwikkeling van een bovenregionaal bedrijventerrein voor grootschalige en havengerelateerde logistieke bedrijven. Het LPM beslaat een oppervlakte van ongeveer 142,2 hectare netto uitgeefbaar logistiek terrein (227 hectare bruto). Provinciale staten willen met het LPM de economische structuur van West-Brabant versterken en voorzien in de bovenregionale ruimtevraag naar terreinen voor logistieke bedrijven.

Het LPM ligt in de gemeente Moerdijk en wordt globaal ingekaderd door de snelwegen A16 en A17 en een cultuurhistorische dijk, de Lapdijk. Voor een directe verbinding tussen het bestaande Industrieterrein Moerdijk en het LPM voorziet het inpassingsplan in de aanleg van de zogenoemde Interne Baan, zijnde een directe verbinding met het bestaande Zeehaven- en Industrieterrein Moerdijk.

Het exploitatieplan is vastgesteld omdat niet voor het gehele exploitatiegebied anterieure overeenkomsten zijn gesloten. Het exploitatieplan biedt de grondslag voor het kostenverhaal en voorziet in een gefaseerde realisering van het LPM.

1.1. Het inpassings- en exploitatieplan "Logistiek Park Moerdijk" is vastgesteld nadat de Afdeling bij uitspraak van 17 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:399, het (eerste) besluit van 6 februari 2015 tot vaststelling van het plan vernietigde. Dat plan voorzag in dezelfde ontwikkeling als het plan dat nu aan de orde is. Het besluit werd vernietigd omdat daarbij toepassing was gegeven aan artikel 7k, tweede lid, van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet. Dat artikel - dat de Afdeling onverbindend achtte - bood de mogelijkheid om een planperiode van twintig, in plaats van tien jaar, te hanteren. De Afdeling verbond daaraan de conclusie dat ervan uitgegaan moest worden dat in het inpassingsplan bestemmingen zijn opgenomen die niet binnen de planperiode van tien jaar zullen worden verwezenlijkt. Het plan was daardoor in strijd met artikel 3.26 en artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening, zoals die bepalingen destijds luidden. Verder oordeelde de Afdeling dat provinciale staten bij de toetsing aan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (ladder duurzame verstedelijking) en bij het als beleid toegepaste artikel 3.1, eerste lid, van de Verordening Ruimte 2014 (zorgvuldig ruimtebeleid), ten onrechte zijn uitgegaan van een verlengde planperiode.

1.2. Provinciale staten hebben het inpassings- en exploitatieplan "Logistiek Park Moerdijk" opnieuw vastgesteld nadat een gewijzigd artikel 7k van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet op 5 juli 2016 met terugwerkende kracht tot 18 maart 2015 in werking trad. Uitgangspunt van dit inpassingsplan is realisatie van het plangebied in de periode van 2016 tot en met 2030.

Aan het inpassingsplan zijn enkele geactualiseerde onderzoeken ten grondslag gelegd. Het betreft onder meer een geactualiseerde toets aan de ladder voor duurzame verstedelijking. Daarnaast is de passende beoordeling van de gevolgen van het plan voor Natura 2000-gebieden geactualiseerd naar aanleiding van de vaststelling van het Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 (hierna: PAS) en de daarop gebaseerde regelgeving. Deze onderzoeken hebben niet geleid tot aanpassingen in de verbeelding en planregels ten opzichte van het eerder vernietigde inpassingsplan.

Ook het exploitatieplan is op enkele punten aangepast, zoals wat betreft peildata en rentepercentage.

1.3. [appellant sub 1] heeft gronden in het exploitatiegebied en richt zich tegen de faseringsregeling in het exploitatieplan. Omdat zijn gronden in fase 2 en fase 4 liggen kan hij zijn gronden niet in één keer ontwikkelen. Daarnaast heeft hij bezwaar tegen de wijze waarop de inbrengwaarde is berekend.

[appellant sub 2] woont aan de [locatie] in Moerdijk en exploiteert daar een camping met caravans. [appellant sub 2] verzet zich met name tegen de aanleg van de Interne Baan op zijn gronden.

SBBM en VMM richten zich tegen het inpassingsplan. Volgens hen is niet voldaan aan de eisen van de ladder voor duurzame verstedelijking en het principe van zorgvuldig ruimtegebruik. Verder vrezen zij dat het LPM zal leiden tot een aantasting van verschillende Natura 2000-gebieden.

[belanghebbende] is als derde-belanghebbende betrokken in deze zaak. Zij heeft ruim de helft van de gronden in het plangebied in eigendom of aangekocht. Zij wil zo snel mogelijk kunnen starten met de ontwikkeling van het bedrijventerrein. [belanghebbende] vreest dat veel gegadigden zullen afhaken als de ontwikkeling van het LPM (verdere) vertraging oploopt.

Toetsingskader

2. Artikel 8:51d van de Awb luidt, voor zover thans van belang:

"Indien de bestuursrechter in hoogste aanleg uitspraak doet, kan hij het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen."

2.1. Bij de vaststelling van een inpassingsplan moeten provinciale staten bestemmingen aanwijzen en regels geven die provinciale staten uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig achten. Provinciale staten hebben daarbij beleidsruimte en moeten de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het inpassingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of provinciale staten zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.

Leeswijzer

3. Het op deze zaak betrekking hebbend wettelijk kader is opgenomen in de uitspraak of in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.

Ontvankelijkheid beroep VMM

4. [belanghebbende] betoogt dat VMM niet-ontvankelijk is in haar beroep, omdat zij geen beroep heeft ingesteld tegen het inpassingsplan dat op 6 februari 2015 werd vastgesteld.

4.1. VMM stelt dat zij ontvankelijk is in beroep. Zij wijst erop dat zij zich in beroep richt tegen de geactualiseerde onderzoeken die ten grondslag zijn gelegd aan de beoordeling van de ladder voor duurzame verstedelijking, zorgvuldig ruimtegebruik en de gevolgen van het plan voor Natura 2000-gebieden. Zij is van mening dat haar redelijkerwijs niet kan worden verweten dat zij geen beroep heeft ingesteld tegen het vernietigde inpassingsplan.

4.2. Niet in geschil is dat VMM een zienswijze naar voren heeft gebracht tegen het ontwerpplan, maar vervolgens geen beroep heeft ingesteld tegen het besluit van 6 februari 2015 tot vaststelling van het inpassingsplan "Logistiek Park Moerdijk". Dat inpassingsplan is door de Afdeling vernietigd. Na de vernietiging hebben provinciale staten, zonder opnieuw toepassing te geven aan afdeling 3.4 van de Awb het inpassingsplan op 15 juli 2016 opnieuw vastgesteld.

4.3. Als na de vernietiging van een besluit door de bestuursrechter een nieuw besluit wordt genomen zonder dat daarbij toepassing wordt gegeven aan afdeling 3.4 van de Awb, kan vanwege het belang van een efficiënte geschilbeslechting en de rechtszekerheid van andere partijen niet worden aanvaard dat tegen het nieuwe besluit beroep wordt ingesteld door een belanghebbende die geen beroep heeft ingesteld tegen het eerdere besluit. Het voorgaande geldt niet als de belanghebbende door het nieuwe besluit in een nadeliger positie is komen te verkeren of als door gewijzigde feiten of omstandigheden de belanghebbende in redelijkheid niet kan worden verweten dat hij geen beroep heeft ingesteld tegen het eerdere besluit. Dat laatste kan aan de orde zijn als het beroep tegen het nieuwe besluit betrekking heeft op de wijze waarop toepassing is gegeven aan nieuwe regelgeving of nieuw beleid, die niet van...