Uitspraak Nº 201608869/1/R3. Raad van State, 2017-06-28

• ECLI: ECLI:NL:RVS:2017:1724
• Date: 28 Junio 2017
• Docket Number: 201608869/1/R3
• Court: Council of State (Netherlands)

201608869/1/R3.

Datum uitspraak: 28 juni 2017

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

[appellant A] en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Ee, gemeente Dongeradeel,

appellanten,

en

de raad van de gemeente Dongeradeel,

verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 29 september 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Ee-bedrijvenlocatie Tibsterwei" gewijzigd vastgesteld.

Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 mei 2017, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. R. Lagerweij, en de raad, vertegenwoordigd door A. Roorda en A. van der Ploeg, beiden werkzaam bij de gemeente, vergezeld door Æ. Venema, werkzaam bij RO-adviseurs, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting als partij gehoord: [partij A], [partij B] en [partij C], alle vertegenwoordigd door [gemachtigde], vergezeld door [persoon A] en [persoon B]. Overwegingen

Inleiding

1. Op 1 juli 2017 treedt in werking het besluit tot wijziging van het Besluit ruimtelijke ordening in verband met de aanpassing van de ladder voor duurzame verstedelijking (Stb 2017, 182). Met deze aanpassing worden drie leden van artikel 3.1.6 van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) gewijzigd. In deze leden worden eisen gesteld aan de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt. Het nieuwe derde lid maakt het mogelijk dat bij bestemmingsplan kan worden bepaald dat de beschrijving van de behoefte aan een nieuwe stedelijke ontwikkeling en een motivering als bedoeld in het tweede lid eerst wordt opgenomen in de toelichting bij het wijzigings- of het uitwerkingsplan als bedoeld in dat artikel. De aangebrachte wijzigingen hebben, blijkens de Nota van Toelichting (2017) als doel de ladder te vereenvoudigen, zodanig dat de in de praktijk ervaren knelpunten worden opgelost, de onderzoekslasten verminderen, maar de effectiviteit van het instrument behouden blijft. Met deze wijzigingen is niet beoogd het doel van de regeling te wijzigen.

1.1. Bij de totstandkoming van deze aanpassing heeft de rechtspraak van de Afdeling met betrekking tot het bestaande artikel 3.1.6, tweede en derde lid, van het Bro een rol gespeeld. Omdat een deel van deze omvangrijke, binnen een betrekkelijk kort tijdsbestek tot stand gekomen rechtspraak, ook vanaf 1 juli 2017 van belang blijft, worden in deze overzichtsuitspraak, om de rechtspraktijk houvast te bieden, na inleidende overwegingen, de hoofdlijnen van die rechtspraak weergegeven, voor zover deze na die datum van toepassing blijven.

Leeswijzer

1.2. Hierna zal achtereenvolgens op de volgende onderwerpen worden ingegaan.

2 - 2.6: inhoud, aard, doel en strekking van artikel 3.1.6, tweede en derde lid, van het Bro;

3 - 3.2: hoofdlijnen van de wijziging van de regeling per 1 juli 2017;

4 - 4.1: behoeftetoets buiten de ladder om;

5 - 5.3: reikwijdte van artikel 3.1.6, tweede en derde lid, van het Bro;

6 - 6.5: uitleg van het begrip "stedelijke ontwikkeling";

7 - 7.10: uitleg van het begrip "nieuwe stedelijke ontwikkeling"

8 - 8.2: de reikwijdte van het onderzoek naar, het overleg over, en de beschrijving van de behoefte aan een bepaalde nieuwe stedelijke ontwikkeling;

9 - 9.10: eisen die worden gesteld aan de beschrijving van de behoefte aan de voorgenomen nieuwe stedelijke ontwikkeling.

10 - 10.3: uitleg van het begrip "bestaand stedelijk gebied";

11 - 11.2: rechterlijke toetsing van de beschrijving van de behoefte;

12 - 12.8: toepassing van het relativiteitsvereiste in verband met het bepaalde in artikel 3.1.6, tweede en derde lid, van het Bro.

Inhoud, aard, doel en strekking van de regeling

2. De tekst van artikel 3.1.6 van het Bro zoals deze luidt tot 1 juli 2017 en de gewijzigde tekst van het tweede, derde en vierde lid van dit artikel zoals deze luidt vanaf 1 juli 2017 is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

2.1. In artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro zijn eisen opgenomen waaraan de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, moet voldoen.

2.2. Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro behelst, blijkens de Nota van toelichting (2017), een motiveringseis en vraagt om explicitering van gemaakte keuzes. Voor het maken en onderbouwen van die keuzes is zo nodig, op grond van artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), onderzoek geboden waarbij de nodige kennis wordt vergaard omtrent de behoefte aan de in het bestemmingsplan voorziene nieuwe stedelijke ontwikkeling. De uitkomsten daarvan dienen, op grond van artikel 3.1.6, eerste lid, aanhef en onder d, van het Bro, in de toelichting te zijn neergelegd.

2.3. De reden voor de aanvulling op het eerste lid van artikel 3.1.6 van het Bro is, blijkens de Nota van Toelichting (2017), dat juist als het gaat om een nieuwe stedelijke ontwikkeling die vaak ingrijpende gevolgen zal hebben voor (de wijde omgeving van) het plangebied, het noodzakelijk is dat gemeentelijke bestuursorganen nadrukkelijk stilstaan bij de vraag of er behoefte is aan de nieuwe stedelijke ontwikkeling en daar in de toelichting bij het bestemmingsplan op ingaan.

2.4. Met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is beoogd vanuit een oogpunt van ruimtelijke ordening ongewenste leegstand te vermijden en zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren (uitspraak van 8 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:353 (Goeree-Overflakkee)).

2.5. Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is geen blauwdruk voor een optimale ruimtelijke inpassing van alle nieuwe ontwikkelingen, maar bewerkstelligt dat de wens om in een nieuwe stedelijke ontwikkeling te voorzien aan de hand van het toetsingskader van dit artikellid nadrukkelijk in de plantoelichting wordt gemotiveerd en afgewogen met oog voor de ontwikkelingsbehoefte van een gebied en met oog voor de toekomstige ruimtebehoefte en de ontwikkeling van de omgeving waarin het gebied ligt. Deze bepaling schrijft geen vooraf bepaald resultaat voor, omdat het optimale resultaat moet worden beoordeeld door het bevoegd gezag dat de regionale en lokale omstandigheden kent en de verantwoordelijkheid draagt voor de ruimtelijke afweging met betrekking tot die ontwikkeling (uitspraken van 23 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1421 (Hengelo) en van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2579 (Eindhoven).

2.6. Met ingang van 1 juli 2014 is een nieuw vierde lid in artikel 3.1.6 van het Bro opgenomen om duidelijk te maken dat een onderzoek naar de actuele regionale behoefte slechts tot doel mag hebben om na te gaan of de vestiging van een dienst in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening (Besluit van 16 mei 2014 tot wijziging van het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening en het Besluit ruimtelijke ordening (buisleidingen van nationaal belang voor het vervoer van gevaarlijke stoffen alsmede het aanbrengen van enkele verbeteringen) (Stb. 2014, 174)).

Wijzigingen per 1 juli 2017

3. De tot 1 juli 2017 in artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro opgenomen eis dat de actuele regionale behoefte dient te worden beschreven wordt per die datum gewijzigd in die zin dat de elementen "actuele" en "regionale" komen te vervallen. Deze elementen komen ook in het vierde lid te vervallen. Afstemming op regionaal niveau is, volgens de Nota van Toelichting (2017), geborgd in de artikelen 3.1.1 en 3.1.6, eerste lid, onder c, van het Bro.

3.1. De tot 1 juli 2017 in artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder b en c, van het Bro opgenomen eisen komen per die datum te vervallen en worden vervangen door de in het tweede lid van artikel 3.1.6 van het Bro, opgenomen aanvullende eisen voor bestemmingsplannen die een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maken. In het geval in het bestemmingsplan een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk wordt gemaakt, dient de toelichting een beschrijving te bevatten van de behoefte aan de voorgenomen stedelijke ontwikkeling.

Indien het bestemmingsplan een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, dient de toelichting, aanvullend op de beschrijving van de behoefte en het resultaat van het nodige overleg, een motivering te bevatten waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in de behoefte kan worden voorzien. Dit betekent dat bij een ontwikkeling buiten bestaand stedelijk gebied een nadrukkelijke motivering nodig is, dat wil zeggen in aanvulling op de algemene vereisten van artikel 3.1.6, eerste lid, van het Bro, waarom niet in het bestaand stedelijk gebied in de behoefte aan de nieuwe stedelijke ontwikkeling wordt voorzien. Daarbij kunnen de beschikbaarheid en geschiktheid van de ontwikkelingsmogelijkheden in bestaand stedelijk gebied een rol spelen.

3.2. In het derde lid van artikel 3.1.6 van het Bro is, anders dan in het Bro zoals dat luidt tot 1 juli 2017, bepaald dat het bevoegde bestuursorgaan de beschrijving van de behoefte aan een nieuwe stedelijke ontwikkeling kan ‘doorschuiven’ van het bestemmingsplan naar het uitwerkings- of wijzigingsplan. Toepassing van dit artikellid heeft, volgens de Nota van toelichting (2017), tot gevolg dat de met uitwerkingsplicht of wijzigingsbevoegdheid bestemde locatie, tot het moment van vaststelling van het wijzigings- of uitwerkingsplan, geen onderdeel zal uitmaken van het aanbod (de planologische voorraad) bij toetsen voor andere locaties in de omgeving. Het eventueel doorschuiven van de toets laat het bepaalde in artikel 3.1.6, eerste lid, van het Bro onverlet. Aangenomen wordt dat de uitvoerbaarheid van een bestemmingsplan dat voorziet in de mogelijkheid van een wijzigings- of uitwerkingsplan, wat globaler kan worden gemotiveerd, aldus de Nota van Toelichting (2017).

Behoeftetoets buiten de ladder om

4. Het eerste lid van artikel 3.1.6 van het Bro, dat per 1 juli 2017 ongewijzigd blijft, stelt eisen aan...