Uitspraak Nº 201706610/1/A1. Raad van State, 2019-01-23

• ECLI: ECLI:NL:RVS:2019:198
• Docket Number: 201706610/1/A1
• Date: 23 Enero 2019
• Court: Council of State (Netherlands)

201706610/1/A1.

Datum uitspraak: 23 januari 2019

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op de hoger beroepen van:

1. de minister van Infrastructuur en Milieu,

2. Vereniging Particuliere Rijkswegvergunningen van Tankstations, gevestigd te Rijswijk,

Oliehandel Nederland B.V., gevestigd te Harderwijk,

EFR Services Netherlands B.V., gevestigd te Breda,

Velder B.V., gevestigd te Boxtel,

TinQ B.V., gevestigd te Harderwijk en

Vereniging Nederlandse Petroleumindustrie, gevestigd te Den Haag,

(hierna tezamen en in enkelvoud: VPR)

appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 4 juli 2017 in zaken nrs. 16/3357 en 16/5854 in het geding tussen:

Fastned B.V., gevestigd te Amsterdam,

en

de minister van Infrastructuur en Milieu.

Procesverloop

Bij besluit van 28 juli 2015 heeft de minister geweigerd aan Fastned een vergunning als bedoeld in de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (hierna: Wbr) te verlenen voor het realiseren van aanvullende voorzieningen bij een energielaadpunt voor motorvoertuigen op de verzorgingsplaats Velder aan de rijksweg A2 te Liempde, gemeente Boxtel.

Bij besluit van 12 april 2016 heeft de minister geweigerd aan Fastned een vergunning als bedoeld in de Wbr te verlenen voor het realiseren van aanvullende voorzieningen bij een energielaadpunt voor motorvoertuigen op de verzorgingsplaats De Horn aan de rijksweg A7 te Medemblik.

Bij besluit van 5 april 2016 heeft de minister het door Fastned tegen het besluit van 28 juli 2015 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij besluit van 29 augustus 2016 heeft de minister het door Fastned tegen het besluit van 12 april 2016 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 4 juli 2017 heeft de rechtbank de door Fastned tegen de besluiten van 5 april 2016 en 29 augustus 2016 ingestelde beroepen gegrond verklaard, die besluiten vernietigd en de minister opgedragen binnen zes weken opnieuw op de bezwaren te beslissen.

Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak hebben de minister en VPR hoger beroep ingesteld.

Fastned heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

Bij besluit van 22 augustus 2017 heeft de minister het bezwaar tegen het besluit van 12 april 2016 tot weigering van de vergunning voor de locatie De Horn gegrond verklaard en de vergunning alsnog verleend.

Bij besluit van 29 augustus 2017 heeft de minister het bezwaar tegen het besluit van 28 juli 2015 tot weigering van de vergunning voor de locatie Velder gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard en de weigering van de vergunning in stand gelaten.

VPR heeft tegen beide besluiten bezwaren ingebracht.

Fastned heeft tegen het besluit van 29 augustus 2017 bezwaren ingebracht.

De minister, Fastned en VPR hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 september 2018, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. A.J. van der Ven, advocaat te Den Haag, S.J. Stegeman, R. van Vliet en ing. W.K. Tse, VPR, vertegenwoordigd door mr. V.J. Leih en mr. J.P. van Lochem, beiden advocaat te Amsterdam, [gemachtigden], en Fastned, vertegenwoordigd door mr. L.P.W. Mensink, advocaat te Amsterdam, en [gemachtigde], zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1. Fastned ontwikkelt en exploiteert energielaadpunten voor elektrische motorvoertuigen (ook wel snellaadstations of oplaadstations genoemd) langs snelwegen, onder meer op de verzorgingsplaats Velder aan de rijksweg A2 te Liempde, en de verzorgingsplaats De Horn aan de rijksweg A7 te Medemblik. Voor die energielaadpunten zijn in 2013 en 2014 aan Fastned vergunningen krachtens de Wbr verleend. Op de verzorgingsplaats Velder is een bemand benzinetankstation met een shop aanwezig, dat door EFR Services wordt geëxploiteerd. Op de verzorgingsplaats De Horn is een onbemand benzinestation met een toiletgebouw aanwezig, dat door TinQ wordt geëxploiteerd. Velder B.V. en Oliehandel Nederland zijn vergunninghouders van de benzinestations op respectievelijk de locaties Velder en De Horn.

De door Fastned gevraagde vergunningen zien op uitbreiding van de energielaadpunten met een aantal aanvullende voorzieningen, te weten een gebouw met toiletten, een zithoek of lounge voor klanten en een ruimte waar klanten koffie en een broodje kunnen kopen, en buiten het gebouw een bandenpomp en een waterkraan. De voorzieningen worden gerealiseerd op grond die in eigendom is van de Staat. De minister heeft de gevraagde vergunningen geweigerd omdat het beleid geen aanvullende voorzieningen toestaat en wegens evidente privaatrechtelijke belemmering. De Staat geeft geen privaatrechtelijke toestemming voor het realiseren van de voorzieningen, aldus de minister.

De rechtbank is van oordeel dat de vergunningen niet kunnen worden geweigerd op grond van een evidente privaatrechtelijke belemmering. Verder is de rechtbank van oordeel dat de minister de bestreden besluiten onvoldoende zorgvuldig heeft voorbereid en onvoldoende draagkrachtig heeft gemotiveerd. Aan het beleid ligt geen onderzoek naar de verkeersveiligheid ten grondslag. Een enkele verwijzing naar het beleid is niet toereikend, aldus de rechtbank.

VPR vreest (concurrentie)schade indien de gevraagde aanvullende voorzieningen bij de energielaadpunten worden aangeboden.

De hoger beroepen van de minister en VPR

Belanghebbendheid Fastned

2. De minister en VPR betogen dat Fastned geen belanghebbende is bij haar verzoeken om vergunning. De gevraagde voorzieningen kunnen volgens hen niet worden gerealiseerd omdat de Staat als eigenaar van de gronden waarop de bouwwerken worden geplaatst daarvoor geen toestemming verleent. De minister en VPR verwijzen in dit verband naar de uitspraken van de Afdeling van 26 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2002, en 15 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2717. Omdat Fastned geen belanghebbende is bij haar verzoeken om vergunning, gaat het niet om aanvragen als bedoeld van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en hadden deze buiten behandeling moeten worden gelaten, aldus de minister en VPR.

2.1. Artikel 1:3, derde lid, van de Awb luidt:

"Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen."

Artikel 1:2, eerste lid, luidt:

"Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken."

2.2. Als hoofdregel geldt dat een aanvrager om een vergunning in beginsel wordt verondersteld belanghebbende te zijn bij een beslissing op zijn verzoek. In de jurisprudentie van de Afdeling is op deze regel een uitzondering gemaakt voor verzoeken om een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk en het vellen van een houtopstand. Indien aannemelijk is dat het bouwplan niet kan worden verwezenlijkt of dat de houtopstand niet kan worden geveld, is de aanvrager geen belanghebbende en is zijn verzoek om vergunning geen aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb (uitspraken van 15 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2710, ten aanzien het bouwen van een bouwwerk en 19 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3048, ten aanzien van het vellen van een houtopstand).

De gevraagde vergunningen strekken tot het plaatsen van aanvullende voorzieningen op gronden die in eigendom zijn van de Staat. Het Rijksvastgoedbedrijf heeft onder meer in zijn brief van 24 november 2015 laten weten dat het realiseren van de voorzieningen in strijd is met gemaakte afspraken in het kader van de Wet tot veiling van bepaalde verkooppunten van motorbrandstoffen (hierna: Veilingwet). De Staat zal voor het realiseren van de voorzieningen geen privaatrechtelijke toestemming verlenen. Fastned heeft echter gemotiveerd en onder verwijzing naar het arrest van de Hoge Raad van 5 juni 2009, ECLI:NL:HR:2009:BH7845, gesteld dat - kort gezegd - de Staat privaatrechtelijke toestemming niet zonder meer kan weigeren. Zij heeft een civiele procedure gestart teneinde toestemming te krijgen om aanvullende voorzieningen bij haar energielaadpunten aan te bieden. Gelet op hetgeen Fastned heeft aangevoerd is de uitkomst van deze procedure ongewis. Onder deze omstandigheden kan niet op voorhand worden gezegd dat de gevraagde voorzieningen niet kunnen worden gerealiseerd. Er bestaat daarom geen grond voor het oordeel dat Fastned geen belanghebbende is. De verzoeken om vergunning zijn dan ook terecht in behandeling genomen.

Het betoog faalt.

Wettelijk kader

3. Artikel 2 van de Wbr luidt:

"1. Het is verboden zonder vergunning van Onze Minister van Verkeer en Waterstaat gebruik te maken van een waterstaatswerk door anders dan waartoe het is bestemd:

a. daarin, daarop, daaronder of daarover werken te maken of te behouden;

b. daarin, daaronder of daarop vaste stoffen of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of deze te laten staan of liggen.

2. Een vergunning kan onder beperkingen worden verleend. Aan een vergunning kunnen voorschriften worden verbonden.

3. […]"

Artikel 3 luidt:

"1. Weigering, wijziging of intrekking van een vergunning, alsmede toepassing van de artikelen 2, tweede lid, en 6 kan slechts geschieden ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken.

2. De in het eerste lid bedoelde besluiten kunnen mede strekken ter bescherming van aan de waterstaatswerken verbonden belangen van andere dan waterstaatkundige aard, doch enkel voor zover daarin niet is voorzien door bij of krachtens een andere wet gestelde bepalingen."

Privaatrechtelijke belemmering en Veilingwet

4. De minister heeft de gevraagde vergunningen mede geweigerd omdat een privaatrechtelijke belemmering aan de uitvoering van de gevraagde voorzieningen in de weg staat. De voorzieningen worden geplaatst op grond van de Staat. Het Rijksvastgoedbedrijf is niet bereid privaatrechtelijke toestemming te verlenen voor het realiseren van...